[区域发展] 我国城乡规划实施评估的问题与改进——基于公共政策视角（上）

0 引言

我国城乡规划控制体系正处于由技术控制体系向公共政策体系转型的阶段。作为公共政策的城乡规划不仅仅意味着以物质空间规划为核心的理性蓝图的编制和实施，更重要的是以空间政策规划为核心的政策集的运作的全过程，包括规划编制、规划审批、规划实施、实施评估和信息反馈（图1）。而规划实施评估是这一过程中一个必不可少的重要环节，它通过全面地考量规划实施结果和过程，有效地监督、检测既定规划的实施效果和实施过程，并在此基础上形成相关信息的反馈，作为规划修编的依据以及规划运作的保障，使城乡规划的运作进入良性循环。

然而，当前我国全面开展的城乡规划实施评估多流于形式，作用不明显，甚至呈现出诸如目的不明确、内容不规范、公众参与度不足、实效性不强等现实问题，这些问题影响着城乡规划实施评估绩效的发挥、以及城乡规划的法理性、科学合理性和实效性。因此，在回顾规划实施评估的理论源头——公共政策评估的发展历程和理论框架演进的基础上，审视当前我国城乡规划实施评估中的问题，进而提出相应的改进方向，具有较强的针对性和现实意义。

1 公共政策评估的发展历程和理论框架演进

公共政策是政府选择做与选择不做的事情，旨在有效地解决社会公共问题，其本质是社会资源的权威分配形式。公共政策评估一直是公共政策领域关注的重点。通过公共政策评估，政策制定者可以了解政策的效果是否达到预期目标，受影响的利益相关者可以了解政策是否合理、是否解决了利益诉求、促进了社会公平等。

从理论构成上看，公共政策评估是政策分析的重要内容。公共政策分析着重探究社会状况、政治体系特征和公共政策之间的相互影响，公共政策评估则是分析公共政策（自变量）对社会产生的政治、社会、经济和文化的影响（因变量）。从实践程序上看，公共政策评估是公共政策制定的重要阶段。公共政策制定是包含议程建立、政策形成、政策采纳、政策执行和政策评估五个独立的阶段的循环过程，政策评估则是使用某种价值观念对政策运行的结果（“结果”评估）和过程（“过程”评估）进行分析的过程，它设法发现预想和实际执行情况之间的差异，并以此提供政策的相关知识，从而为政策系统运行提供帮助。

1.1 发展历程

公共政策评估的发展历程经历了“四个评估时代”（表1）。其中，第一代（关注效果的政策评估），大致时间为1890-1940年代，关注的是政策实施的效率和政策目标的实现程度；第二代（使用取向的政策评估），大致时间为1940-1960年代，关注的是评估结果的价值和实用性分析；第三代（批判的政策评估），大致时间为1960-1980年代，关注的是政策的价值取向，即政策所体现的社会公平、公正问题；第四代（响应式建构主义的政策评估），大致时间为1980-1990年代，关注的是政策评估过程中的多方需求和多元互动。

1.2 理论框架演进

公共政策评估理论框架的构建以三个层面的理论为基础：第一个是认识论层面的理论，即社会问题中是否存在客观真实的知识，我们如何获取这些知识以及这些知识的形式是怎样的；第二个是政策制定和实施层面的理论，即政策制定和实施的主体是谁、机制是怎样的以及影响因素有哪些；第三个是实质层面的理论，即具体政策的产出和影响。依据此三个层面的理论基础，基于不同的认识论假设和方法论取向，政策评估理论框架主要有三类：实证主义取向的政策评估、建构主义取向的政策评估以及现实主义取向的政策评估。这三类政策评估理论框架，包括评估目的、评估内容、评估方法、评估机制、评估者角色以及利益主体的参与程度，各有特点（表2）。而现实主义取向的政策评估框架，则是20世纪90年代以来，在后行为主义和政治哲学的复苏的影响下，实证主义取向和建构主义取向的政策评估框架走向统一的结果。

现实主义取向的政策评估理论框架既可以说是对实证主义和建构主义方法论的折衷，也可以说是对目前已出现的跨学科的各种不同的评估方法的一种概括。此框架基于以下两点认识：①事实和价值同样重要，不可分离；②政策运作系统的深层结构需要被解构。在此框架下，公共政策评估的目的在于政策运作机制的解构，内容着重于政策实施结果和过程的全面考量。公共政策评估方法既不偏向定量方法（计量经济模型为主），也不偏向定性方法（案例研究为主），是二者的结合，处于实证主义和建构主义的中间地带。评估机制则是“自上而下”和“自下而上”相结合，一般情况下，宏观分析多使用前者，微观分析多为后者。这类评估一般需要利益主体充分参与，利益主体的意见和建议是评估报告的重要内容。而评估者并不一定充分参与，但需适时对评估类型和方法做出选择，并揭示政策运作的内在机制，评估者只是现实社会的一份子，无法对评估结果产生影响。

2 公共政策视角下我国现行城乡规划实施评估存在的问题

2.1 我国城乡规划实施评估的发展历程

（1）初步探索阶段（1984-2007年）：城乡规划成为政府职能，规划实施评估工作未能广泛开展

1980年代后，城乡规划工作全面恢复，我国经济体制引入并推进市场机制，社会经济的发展明显增加了对城乡规划的需求，城乡规划开始成为政府管理职能并走向法制化的轨道。1984年1月国务院颁布的《城市规划条例》首次将城市规划表述为政府职能，并对城市规划的任务、编制、审批、实施管理以及有关部门的责任和义务都做出了详细规定，还首次在法律层面规定了规划实施评估的必要性，即第二十条提出“城市人民政府应当定期检查城市总体规划的实施情况，每五年向该城市人民代表大会或其常务委员会和批准机关做出报告”。但遗憾的是，该条规定一直未得到有效的执行，规划实施评估一直被政府规划管理部门和规划师所忽视。然而，在《城市规划条例》基础上形成并于1989年12月通过的《城市规划法》也对规划实施评估只字未提，标志着规划实施评估的地位在这一阶段的丧失。

这一阶段城乡规划工作中对规划实施评估的忽视导致了较为严重的后果。第一，规划的重复编制。在既定规划的实施出现了问题之后，规划管理部门和规划师开始陷入重复编制规划的“怪圈”，新一轮的规划总是不断地被编制出来。其实这些重复编制的规划并没有实质性的进步，它们在编制前没有真正探寻规划编制与实施关系脱节的原因，是一种人力物力的浪费。第二，规划调整严重滞后于问题发生。由于缺少主动的、制度化、程序化的对规划实践的反思，规划管理部门和规划师只能根据普遍存在的社会现象或已经存在的城市问题来判断规划的有效性，这种偶发的反思不仅严重滞后，而且作用微弱。第三，规划的作用广受质疑。也正因为规划实施评估机制的缺乏，城乡规划也常常处于“背黑锅”的状态，日常生活中那些找不到抱怨对象的城市病，都会归罪于城乡规划。

探寻城乡规划实施评估在这一阶段被忽视的原因，既有主观，也有客观。一方面，规划管理部门和规划师对规划实施评估的片面认识直接导致了规划实施评估被忽视和抵制，规划管理部门担心规划实施评估的结果不佳会影响其权威的发挥，继而影响城乡规划政府职能的发挥，从而人为地进行一定的抵制；而规划师对终极理想的过多关注和执着直接导致了其对规划实施评估的轻视。另一方面，除了规划管理部门和规划师主观上对开展规划实施评估工作的忽视和抵制，不得不承认，信息系统不完备、缺少经费等客观原因也是这一时期规划实施评估难以开展的原因。

（2）深入探索阶段（2008年-至今）：城乡规划转型公共政策，规划实施评估工作得以全面开展

2008年1月实施的《城乡规划法》从立法原则、规划原则、财政保障等多层面、法律性地强调了城乡规划的公共政策属性，投影出我国城乡规划向公共政策全面转型的发展态势。同时，《城乡规划法》也正式从法律层面上规定了规划实施评估的重要性，第四十六条提出“省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见，组织编制机关应向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会提出评估报告并附具征求意见的情况”。规划实施评估的地位也得到了史无前例的提升。政府决策者希望通过规划实施评估检验规划实施绩效；社会公众希望通过规划实施评估得知在规划实施过程中自身所在利益群体和公共利益的得与失；规划师也希望通过规划实施评估来反思规划实践，从而提升城乡规划作为一个专业和一门学科的合法性。

2009年4月颁布的《城市总体规划实施评估办法（试行）》则专门对城市总体规划实施评估提出了更为详细的指导，并规定“原则上每两年进行一次”。自此，规划实施评估工作开始在全国得以广泛开展，并且对总体规划、控制性详细规划、城镇体系规划、社区规划等类型规划的实施评估进行了较为深入的探索。

2.2 我国现行城乡规划实施评估的问题审视

城乡规划向公共政策的转型必然引发包括规划实施评估在内的整个城乡规划体系的全面、深刻的改进。在这样的态势下，基于公共政策视角，运用公共政策评估演进至今的、较为成熟的理论框架来审视我国现行城乡规划实施评估存在的问题是本文立意的出发点和试图探讨的核心内容。

基于以上研究，当今现实主义取向的公共政策评估的理论框架有着较为明确的评估目的、内容、方法和机制（表2）。下面，笔者就依据这一理论框架对我国城乡规划实施评估在评估目的、内容、方法和机制方面存在的问题进行梳理和总结。

（1）评估目的偏离：城乡规划实施评估并未进行规划运作机制的解构，反而时常沦为规划修编合法化的手段

纵观我国现行城乡规划实施评估的实践，按照评估目的主要分为两类：

第一类规划实施评估较为普遍，它是以规划的修编和修改为目的，不仅要全面评估城市规划的实施效果，还要对规划拟修改的内容和修改的必要性进行论证，并提出修改建议。这类评估本身是作为法律强制规定的规划修编的前提和基础工作而存在。《城乡规划法》第四十七条规定：“经评估确需修改规划的，规划编制机关可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划和镇总体规划”。该条款赋予规划实施评估相对于规划修编的前置性和指导性，本身无可厚非。然而一些地方政府为了一些不正当的利益肆意改变既定的规划，将规划实施评估演变成了规划修编“合法化”的手段，这一做法完全违背了规划实施评估的初衷。这类评估往往将规划修编通过审批为第一要务，更多地围绕规划成果的修编内容编制评估报告，而非上一版规划成果的真实的实施情况。这种“本末倒置”的状态违背了规划实施评估的出发点，影响了规划实施评估的科学性，规划实施评估一度被戏称为“走过场”。这样的规划实施评估，并没有真正揭示原有规划在实施中的利与弊，而这种随意的修编却反倒有可能推翻正在实施的行之有效的规划策略。

第二类规划实施评估则刚刚兴起，它是以加快城乡规划实施为目的的年度常态性评估，这类评估通过规划管理部门的年度实施计划，分析规划实施的绩效和存在的问题，以规划目标为导向，提出下一步实施策略和建议。

值得注意的是，这两类规划实施评估的目的都未提及规划运作机制的解构，仍然以规划实施绩效的考察为主要目的。

（2）评估内容局限：城乡规划实施评估多关注规划实施结果评判，未关注规划实施过程检测

上文阐述的我国的两类主要的规划实施评估实践，都较为注重规划实施结果的评判，评估内容往往局限于空间方案的一致性评估和规划目标的符合性评估，并以此作为衡量规划实施是否成功的标准，是一种以“结果”为本位的静态评估方式。它将规划编制和实施过程看作“黑箱”，忽略了对规划运作机制的深入剖析。这种“重结果评判、轻过程检测”的规划实施评估只能发现表面上的规划实施偏差，无法回答规划实施偏差产生的根本原因，只是根据表面现象“找出问题”，既没有进一步“论证问题”，也没有“总结原因”，因而无法对当下的规划修编和规划运作做出有效的反馈，对未来也缺乏足够的借鉴意义。

不仅如此，规划实施结果的评判其实也不够全面，忽视了规划实施结果对规划所针对的问题的解决程度的分析。公共政策的本质目的是解决政策所针对的问题，而对于规划实施评估而言，哪怕规划方案执行的再一致，规划目的实现的再完整，如果无法解决规划所试图解决的问题，再好的规划实施也是无意义的。因此，在规划实施结果评判中，规划实施结果对政策问题的回应性评估应该是重中之重，但是这一内容在我国规划实施评估工作中却没得到应有的重视。