[区域发展]京津冀协同发展背景下的城市体系建设与雾霾跨区治理

一、跨行政区划污染与协同治理雾霾过程中的博弈分析

(一)雾霾的溢出效应与跨行政区划污染

溢出效应的本意是某个组织在进行某项活动时不仅会对本组织产生预期效果，而且会对组织之外的个体或者组织产生正面影响，因此溢出效应组织活动过程中对非组织成员或者其他组织会产生正外部性效应。与溢出效应相对应的是回波效应，即受到溢出效应的成员或者组织会对产生溢出效应的组织产生正面影响。本文借用溢出效应表示污染源区域对邻近区域产生的负面影响。京津冀三地原本属于统一行政区域，在区域经济发展方面也存在紧密联系。在北京和天津先后独立为直辖市后，京津冀三地的经济发展状况开始出现较大差异，京津的大城市病与城市的高污染问题同时出现，在2013年“雾霾”成为网络关键词后，京津冀区域的雾霾问题开始成为人们关注的焦点。三地在空间上不可分割，在经济发展上紧密联系，在雾霾问题上也被牵扯在一起。雾霾在某个地区产生，会弥散到邻近周围区域，随着雾霾散播区域扩大，其浓度逐渐降低，污染程度也相应降低。雾霾的流动性特征使得京津冀在协同发展过程中必须跨区域治理雾霾治理污染，以便能够取得更好的治理成效。研究表明，京津冀地区的大气污染呈明显的趋同性特征，北京与周边的承德、张家口、保定、廊坊、天津、唐山等6市的PM2.5指数具有同涨同落趋势，因此京津冀地区成为了区域性的雾霾污染群落。调查分析表明，北京的PM2.5污染对相邻6个城市都有不同程度的贡献度，并且北京对其他城市污染冲击的衰减速度小于周围城市对北京污染冲击的衰减速度。[1]由此可以看出，京津冀地区在雾霾污染方面已经是相互影响的格局，在这个污染群落中，北京对周边城市的负面影响高于周边城市对北京的负面影响。因此在相互间存在重要影响并发展成为一个污染群落的情况下，就需要进行跨区域治理雾霾。在污染空气从污染源产生并跨越行政区划边界向外围区域蔓延后，虽然邻近行政区划不存在污染源或者存在较弱的污染源，但同样会受到较为严重的污染空气的影响。跨区域污染必须与跨区域治理相伴随，否则区域经济发展进程中，污染源区域由于高污染而在达到高经济增长的同时，邻近区域却在低污染且经济在低位徘徊的同时，承担较高的污染治理费用。按照这样的逻辑，任何一个区域均不希望担任后者的角色，于是邻近区域间在污染问题上就会存在博弈。

(二)雾霾治理过程中的博弈问题分析

1.非合作博弈下的搭便车行为与霾污恶化

在治理雾霾过程中为了取得更好的成效，不同行政区域间必须加强合作。邻近区域在雾霾治理问题上存在合作博弈和非合作博弈两种情况，前者的结果是邻近区域都会出台较好的治理措施，以期达到较好的治理效果，污染程度尽快降低；后者的结果是邻近区域在治理雾霾过程中持不合作态度，双方都不减少甚至增加污染排放，区域污染程度不但不能降低反而增高。前一种状况下，邻近区域都会从雾霾治理过程中受益，后一种状况下，邻近区域都会因雾霾加重而受损失。图1展示的是A和B两个区域在治理雾霾问题上产生的博弈过程。该图中展示的是两个利益相关者间的博弈过程，参与博弈的个体增加时可以首先将其简化为两个个体的博弈，得出的结论不会受到影响。图中的左下角和右上角分别表示A区域和B区域。图中的曲线A1A1、A2A2、A3A3、A4A4、A5A5向坐标系的左下角突出，表示A区域在治理雾霾过程中得到的效用，越靠近左下角的曲线表示效用水平越低，越靠近右上角的曲线的效用水平越高，如果用U表示效用水平，则存在如下关系：U(A1A1)＜U(A2A2)＜U(A3A3)＜U(A4A4)＜U(A5A5)。A区域为了获得较高的效用水平，就需要有较高的投入，但由于邻近区域的影响，投入较高不一定带来空气质量较高的结果。与此类似，图中的曲线B1B1、B2B2、B3B3、B4B4、B5B5凸向右上角，表示B区域的效用线，曲线越靠近右上角，表示B区域在治理雾霾过程中获得的效用越低，曲线越靠近左下角表示B的效用水平越高，各条曲线间的效用水平存在如下关系：U(B1B1)＜U(B2B2)＜U(B3B3)＜U(B4B4)＜U(B5B5)。区域A和区域B是邻近区域，在雾霾治理过程中，每个区域都希望本区域出现较好的雾霾治理效果，但又不希望有较多的投入，多投入就意味着治理雾霾的边际成本增加。因此两个区域在治理雾霾过程中就会存在博弈：任何一个区域都会希望邻近区域增加投入，从而在雾霾治理过程中通过搭便车行为使本区域出现较好的雾霾治理效果。按照如上分析逻辑，在治理雾霾过程中，A和B两个区域都希望图1中的效用线的效用水平较高。但在这种非合作博弈情况下，由于任何一个区域都会降低治理雾霾的投入，于是区域雾霾的严重程度不减轻反而增加。为了说明问题，将图1区分为X、Y和Z三个区域，每个区域内A和B达到的效用水平存在较大差异：在X区域内A的效用水平较低而B的效用水平较高，这是B的雾霾治理投入较少而A投入较多的情况，这相当于A在给B做补贴。因此在非合作博弈状态下，A、B两个区域不会均衡在X区域内。同样的事情也会发生在Z区域内，在Z区域内B治理雾霾的投入较多，但并不能取得较好的成效，而A在该区域内则能够达到较高的效用水平，因此正像在X区域内A给B做补贴一样，在Z区域内是B在给A做补贴。从图1上可以看出，沿着P→Q→R→S→T方向，A的效用水平在提升而B的效用水平在下降，而沿着T→S→R→Q→P方向，B的效用水平在上升而A的效用水平在下降。因此A与B在博弈过程中不会在X区域内也不会在Z区域内实现均衡。单纯按照A或者B的愿望发展，出现的结果就是：在一个区域的效用水平较高时，另外一个区域的效用水平较低，并且由于雾霾具有流动性特征，就相当于本地治理雾霾就是在为邻近区域做补贴，当邻近区域都存在该种机会主义心理倾向时，任何一方都不愿意多增加治霾投入，最终结果是“区域A+区域B”的雾霾污染程度不降反升。在如上的搭便车问题产生的情况下，A、B任何一个区域的雾霾治理都主要寄希望邻近区域多投入，前文论及这样的非合作博弈只能导致空气状况进一步恶化，因此从非合作博弈转为合作博弈应该是A、B两个区域的理性选择。

图1   雾霾治理过程中两个区域间的博弈模型

2.合作博弈情况下的帕累托改进与霾污减轻前文论及，在非合作博弈情况下，“区域A+区域B”的霾污程度会加重，这就需要在两个区域间构建起合作治霾的机制，在合作治霾的情况下，每个区域都要有明确的治霾责任，“区域A+区域B”的治霾力量都锁定霾源，同时实行多治霾多付费的对策，这样的制度设计对于两个区域都相对比较合理。在合作博弈情况下，虽然还会存在产霾企业获得的收益与治霾投入付出的成本间存在不对称问题，但不合理程度会尽量减轻，经济发展与治理雾霾的关系在一定程度上得以理顺。从非合作博弈到合作博弈是制度设计层面的一次帕累托改进。经济学理论认为，存在甲乙两个利益相关者的情况下，如果通过完善制度设计，在甲的收益不降低的情况下，乙的收益却能够得到提升，这就是一次帕累托改进。因此在合作博弈情况下，A与B两个区域会将各自的效用水平锁定在图1中的Y区域。以图中枣核区的M点为例，M点可以做出三种选择，每种选择出现的结果都会有差别：在第①种选择中，M沿着B2B2移动，因为同一条效用线上各点的效用相同，因此B的效用不会降低，对A的效用水平却可以由A3上升到A4，即M点在该运动轨迹下，B的效用水平在没有变化的情况下A的效用水平却能够上升，这样的帕累托改进对A是有利的，但B不会受到损失。因此在合作博弈情况下，A、B两个区域在合作治霾问题上具有进一步发展的空间；在第②种选择中，M点沿着A3A3移动，在这种情况下A的效用水平没有发生变化但B的效用水平却从B2B2上升到B3B3，这仍然是在合作博弈情况下的制度设计上的一次帕累托改进；在第③种选择中，M点不沿着枣核区的边缘移动，而是从M移动到N，再从N沿着NB2或者NA3’移动，从图上可以看出，A3’和B2’的效用分别高于A3和B2，即U(A3’)＞U(A3)，U(B2’)＞U(B2)，因此当M点向枣核区内部移动时，A和B的效用水平都能够得到不同程度的提升。在如上3种情形中，第②种情形是最理想的。这需要A、B双方明确各自责任，在治霾付费问题上也要在投资数量上进行详细分割。在第③种情况下，帕累托改进的最佳位置应该是在R—S线上的某点上，这时A、B两个区域都实现了各自的预期，同时对对方的治霾决策也相对比较满意，两个邻近区域在合作治霾问题上达到了较高的合作水平。这种合作水平的维持，一方面需要严格的制度设计做保障，另一方面需要双方恪守诚信，即在合作治霾过程中任何一方不能在对方不知情的情况下扩大产霾量，从而相应地让合作者受到损失，导致二者又从合作博弈退化到非合作博弈状态，区域霾污又回到较为严重的程度。

二、区域经济一体化下的聚集节省与外部经济

在有密切联系的邻近区域间通过经济一体化发展机制，能够创造更大的聚集节省。经济一体化的概念最先由荷兰经济学家丁伯根提出，其研究范围并不局限于一个国家的某个地区，跨国的区域经济一体化也是其研究对象，因此该理论与亚当·斯密提出的绝对收益理论、大卫·李嘉图提出的比较收益理论都有很大关系。在区域经济协同发展进程中，通过参与合作的各个区域充分发挥各自优势，并通过较高水平的专业化分工与协作，投入相同数量和质量的资源能够取得较大的经济效益，因此区域经济一体化会使参与协同发展的各个区域均受益。图2展示的一体化的经济发展创造的聚集节省的情况。假设甲乙两地都同时生产M产品，前者的产量为M1甲，后者的产量为M2乙，在M1甲和M2乙单独生产的情况下，前者的生产成本(C1甲)高于后者的成本(C2乙)，产品相同但生产成本有差异，产品的市场竞争力也会有差别，如果M2乙与M1甲以同样的市场价格在出售，前者就会因为利润较低而被逐出市场，而当甲的产量不能满足市场需求的情况下，市场就会由于存在供给缺口而出现供不应求的问题，在乙被逐出市场后，乙地同时也会存在资源闲置问题。甲乙两地的区域经济发展状况从而出现较大差异。现在将两个区域的资源整合在一起共同生产M产品，于是图2中的左半部分中M1甲向右扩大到M1甲+M2乙，生产成本由原先的C1甲降低为整合之后的C3甲，从图2中可以看出，在C1甲、C2乙和C3甲等三个成本水平中存在C1甲＞C2乙＞C3甲的关系。由此可以看出，两个区域的资源整合在一起发展，能够产生较好的聚集经济效应。在资源整合在一起后，两地的生产成本都较各自原先的水平更低，这说明区域经济一体化并非单纯给处于劣势的甲地带来收益(C1甲＞C2乙，从而甲地不占优势)，给占有优势的乙地也带来收益。因为整合发展后的成本水平C3甲明显低于原先各自的成本水平。如上讨论是建立在两地资源整合不存在外部经济条件下的情况。如果存在外部经济，则资源整合后的“产量—成本”线会由l1甲下降到l2甲，从图中可以看出，后者与前者相比较，在获得相同产量时，后者付出的成本更低，以E3甲与E4甲相比较，两处所对应的产量相同，但E4甲对应的成本C4甲较E3甲对应的成本C3甲稍低，这就是由于聚集效应造成的成本节约。在图2中，沿着箭头a的方向，即从l1甲到l2甲再到l3甲是聚集效应逐渐增加的方向，外部效应越强，l2甲就会越加靠近原点(图中的三条曲线中，l3甲的聚集效应最强)，聚集节约越大即图2中的阴影区域就会越大。因此邻近区域通过创新经济一体化发展机制，使得各个区域能够充分发展自身优势并展示比较优势，这是区域经济发展的理性选择。但是在区域经济发展进程中，由于存在行政区划约束与相邻区域发展基础存在较大差异，优势区域会认为为弱势区域做补贴，从而弱化与弱势区域进行一体化发展的愿望。根据前文分析，在区域经济一体化进程中，受益者不但是弱势区域，优势区域也会从中受益，当然优势区域较弱势区域的受益程度稍小。在图2中，优势区域乙的受益程度为C2乙-C3甲，其幅度要小于弱势区域甲的受益幅度C1甲-C3甲。在治理雾霾问题上同样存在一体化问题，可以协同治霾的两个邻近区域在各自治霾的情况下，单位治霾投入获得的边际收益都会相对较低，而且霾源在没有彻底解决的情况下治霾效果就会更差，两个区域合作治霾就会产生聚集经济效应，治霾的综合成本就会降低，而且会降低由于非合作博弈所产生的负面影响。

图2  区域经济合作与聚集节省

三、雾霾的促成因素、分布区域与协同治理的依据分析

前文论及，雾霾具有流动性特征，因此受雾霾影响的区域不一定就是产霾区域，因此产霾区域需要负责其管辖的行政区域以外的邻近区域的治霾问题。雾霾的制造者会在产废过程中受益，而且行为产生的负面影响却需要更大区域承受，受益与受损存在严重不对称。经济学理论认为，私人受益高于社会受益的情况下，社会就会为较高的私人受益承担更多的成本，这时私人行为就会对社会产生外部不经济问题。产霾区对非产霾区造成负面影响，而其收益又远远高于周边区域时，外部不经济问题就随之产生。既然如此，在治霾过程中就要以产霾区域为主导，充分整合周边区域，才能够充分展示资源聚集整合优势。

(一)雾霾的促成因素与京津冀产业分布

1.雾霾的促成因素分析

2013年雾霾成为网络热词以来，很多专家学者开始关注雾霾问题。当空气中的细微颗粒物的密度超过了空气承荷力时，雾霾就会产生。专家认为，雾霾是由空气中的灰尘、硫酸与硫酸盐、硝酸与硝酸盐以及其他的有机碳氢化合物构成的混合物，这些成分与在空气中达到一定浓度时形成气溶胶，长期漂浮在空中而不能沉淀下来。其中PM2.5是指直径小于2.5微米的“可入肺颗粒物”，人们在呼吸过程中这些微粒会通过呼吸系统进入人体从而造成疾病，对人身健康造成较大的负面影响。雾霾一般有机械污染、化学污染和光化学污染等几种情况，机械污染是由工厂排放烟尘和机动车扬尘所致。化学污染是由空气中的硫氧化物、氮氧化物以及其他氮化合物影响所致。光化学污染是多种有害组分在光照下产生化学反应并进一步形成有害物质所致。随着人们的经济活动增加，工厂、矿山等制造的烟尘、机动车引发的扬尘以及建筑工地制造的烟尘，以及多种有害化学气体排放到空中，都成为雾霾产生的重要成分。PM2.5由于表面积巨大，人体吸入后会深入血液，从而会导致难以治愈的呼吸道疾病。同时也会影响能见度从而影响交通，也会通过影响光照而降低农作物产量。正是由于雾霾具有较大的潜在隐患，并且出现该问题后在短时间内很难解决，所以成为关注的焦点话题。雾霾既然是由于人们的经济活动所造成的环境破坏程度超出了环境容纳阈限，即自然环境在较短时间内不能对排入的异物进行稀释，就需要从改变人们的经济活动方式入手，在保证经济发展的同时，又能够解决雾霾问题，提升经济发展质量。

2.京津冀产业分布格局分析

图3展示了京津冀各个区域的产业分布情况，各个区域的产霾量存在差异，河北省行政区域呈“空心拳头”形状，将京津包裹了起来。处于主导风向上游的张家口和承德的产业构成中，以非污染类型的产业为主，污染性产业主要分布在主导风向下游即京津东侧和东南侧的河北省地区，图中的F1→F7分别表示了石、邯、衡、邢、沧、津、唐等城市对北京产生的影响。由于这些城市到京津的距离存在较大差异，对京津的影响也存在较大差异，所以在论及京津冀协同治理雾霾问题时，需要按照距离京津由近到远，按照“分步走”的方式逐步进行，首先需要关注的是近京津的河北省区域内的保定、唐山、衡水、沧州、廊坊等与京津协同治霾的对策，这些城市与京津之间形成高效互动。从图上可以看出，沿“石家庄—衡水—沧州—天津—唐山”一线围绕北京形成弧状污染链，形成环北京污染弧，在西北风和东南风两个主导风向的影响下，污染弧与京津之间的雾霾相互影响。因此“问题空气”在“京津+环京津地区”范围内已经是大范围内产生和大范围内污染的问题，单纯从某个区域着手治霾并不能解决问题。京津冀地区的经济活动联系在一起，在治理雾霾问题上也应该采取“联防联治”的措施。治理雾霾需要与建设城市体系“齐步走”，通过“软区划”[2]方式对三地的污染行业进行统一治理，既不应该发生“京津污染、河北买单”的问题，也不应存在“河北污染、京津买单”的问题。京津与近京津的河北省地区的空气质量都能得到改善。

图3  京津冀的主要产业分布状况

(二)雾霾的分布区域分析

图4展示了我国雾霾的主要分布区域，雾霾分布区域虽然较广但相对集中，各区域的雾霾程度也存在较大差别，京津冀地区以及豫北地区雾霾比较严重，鲁、晋、鄂以及长江中下游的一些地区雾霾也相对比较严重，东北地区的中南部也存在雾霾问题，除此以外的其他地区虽然也有雾霾但程度较轻。从图上可以看出，全国雾霾分布较严重的区域主要分布在华北、华中和华东，即主要分布在“大兴安岭—太行山—巫山—雪峰山”一线以东地区，即图中的①②③④连线以东的地区。京津冀地区在太行山以东，成为雾霾的重灾区。在2013年1月13日由中国环境监测总站公布的全国污染最严重的石家庄、邯郸、保定、北京、长春、唐山、沈阳、西安、成都、郑州等10个城市中，河北省有4个城市，保定和唐山榜上有名，而这两个城市与京津距离很近，在京津冀协同发展背景下，与京津大都市逐渐形成“双核+双子”的结构。在全国所有受雾霾影响的区域内，京津冀地区最为严重。京津两个大都市人口密度大、产业分布集中，正在以京津为核心发展成为京津冀城市群。雾霾的严重程度要求人们深刻思考治理雾霾的措施，在合理化产业结构和降烟除尘等方面做文章。前文论及，雾霾是在空气的稀释能力已经饱和情况下出现的大面积污染现象。既然空气对有害烟尘的稀释能力有限，在经济发展过程中在排烟排气方面就需要有节制，不能因过度排放有害烟尘而造成作为公共物品的空气的“公地悲剧”问题。在治理雾霾问题上，需要按照行政区划问责，构建一体化机制进行治理。

图4  雾霾主要分布地区

(三)京津冀协同治理雾霾的依据分析

1.污染企业外迁不能从根本上治理雾霾

由于京津与近京津的河北省间“包裹与被包裹”的独特的行政区划关系，北京的雾霾能够弥漫到近京津的河北省地区，近京津的河北省地区的雾霾也可以弥漫到京津上空。谁都明白，雾霾发源地的雾霾浓度最高，因而负面影响也最大。京津为了解决雾霾问题，首先做出的抉择是将污染产业外迁，但该举措并不能从根本上治理雾霾。由于外迁产业仍然分布在近京津的河北省地区，因此雾霾仍然能够笼罩在京津上空。雾霾并不像企业有行政归属，通过“甩包袱”将治霾企业搬迁，邻近区域间只是在进行零和博弈。按照这个逻辑推理，只有在更广泛的区域内进行行政区划调整，才能够在较大程度上治理雾霾。但由于行政区划相对稳定，治理雾霾应该超越行政区划限制，尽早形成治理雾霾的一体化治理措施。世界城市发展规律表明，较大规模的城市团的发展，都需要经历从吸收模式向辐射模式的变化，前者以集聚发展为主，后者以分散发展为主。大型城市团的产业集中度、人口集中度在提升过程中，就会引发城市病，雾霾就是其中的重要问题。因此城市团在发展过程中，要具有分散布局的前瞻性意识。在分散发展格局下，核心城市的非核心职能外迁，同时导致产业外迁和人口外迁，核心城市与腹地可以实现均衡发展。城市团进入分散发展阶段的职能外迁与前文论及的“甩包袱”并非同等概念，前者是在科学论证和规划基础上，包括产业和人口在较大范围内合理布局的总体安排，不会在为核心城市“解决问题”的同时在周边区域“创造问题”。

2.区域一体化治理雾霾的有效性分析

根据前文，图5中的M点在向枣核区以内或者在枣核区的边缘移动时都是实现帕累托改进。因此只要邻近区域在协同发展过程中，能够从非合作博弈转向合作博弈，就会减少“公地悲剧”并实现帕累托效率，高层对话是实现这种转变的重要基础。在各个区域分散治理雾霾的情况下，由于治霾投入的差异以及不同区域间非合作博弈倾向的存在，雾霾不能得到根治，而合作治霾就会达到较好的效果。在图5中，X区域的投入为MXMX，产生的效用为IX，Y区域的投入为MYMY，产生的效用为IY。但是当两个区域进行综合治理时，总投入不会发生改变，仍然为MX+Y=MX+MY，但所取得的成效IX+Y却远远超出分隔治理条件下产生的效用IX和IY。产生这种结果的原因除了前文论及的外部经济效应外，规模效应在其中也发挥了重要作用，即雾霾在规模化治理过程中产生的边际投入取得最大边际收益的状态。而在邻近区域单独治理雾霾情况下，不仅不会促成规模效应而且还会在一定程度上存在挤出效应，即一个区域投资的增加而导致另外一个区域投资减小的现象，这实际上是在变相地增加邻近区域的治霾负担。假设X区域起初并没有发觉Y区域较少治霾投资，因此即使Y区域投入降低，X区域的投入也不会降低。当X区域考虑到Y区域有减少投资的问题时，X也会相应减少投入。于是两个区域间的关系又回到非合作博弈的老路上来。由于邻近区域的污染源分布密度有差异、污染程度不同，在分区治理过程中投入程度会存在不同，再加上空气的公共资源特征，在缺乏统一标准和严格制度约束的情况下，治霾过程中出现挤出效应不可避免。因此只有制定一体化的治霾措施，才能够强化治霾效果。

图5  联合治理雾霾的效用水平提升

四、京津冀协同发展背景下雾霾治理措施探索

(一)京津冀行政区划变迁与协同发展的实践探索

1.京津冀行政区划的变迁

京津冀三地在历史上是一个整体，后来逐渐分化为三个省级行政单元。该区域的称谓也在不断变化：明代为京师(北直隶)、清代为直隶、民国及以后为河北省。在历史上，明代的京师与清代的直隶均较目前的“京+津+冀”的面积大，现在的辽宁西部、内蒙古东部和河南北部的部分地区都隶属直隶省(如图6)。京津冀三地同属一个行政区划的情况下，保定曾经长时期作为直隶省(河北省)的省会城市。河北省的中心城市位于行政区划中部，并且距离京师很近，因此京津冀三地作为一个整体发展区域经济，不存在行政区划间的阻隔。据史料记载，清朝时期的顺天府属直隶省，当时辖大兴、宛平、良乡、固安、永清、东安、香河、通州、三河、武清、宝坻、宁河、昌平州、顺义、怀柔、密云、霸州、文安、大城、保定、涿州、房山、蓟州、平谷等24州县。因此当时的顺天府所辖区域相当于现在的“北京+廊坊+部分保定”区域。新中国成立后，根据北京经济发展需要，先后分四次将隶属河北省的县域行政单元(第一次是昌平；第二次是大兴；第三次是通县、顺义、良乡、房山；第四次是怀柔、密云、平谷、延庆)，于是北京有了10个郊县。随后天津也独立为直辖市。三地分解为三个行政区划后，区域经济发展状态也开始分化，京津的大都市优势逐渐显示了出来，京津大都市周围的近京津地区出现了“环京津贫困带”。京津从河北省分离出去后，河北省行政区域也成为了“空心拳头”形状。虽然行政区划被分开，但三地的经济仍然联系在一起，京津也始终担当着京津冀三地的经济中心角色。

图6  清直隶辖区

2.京津冀协同发展的实践探索

京津冀三地虽然具有紧密的地缘联系，但由于行政区划阻隔，环京津的河北省地区与京津大都市间的经济发展状况存在较大落差。专家将这种状况称为“环京津贫困带”、“灯下黑”、“大树底下不长草”。为了解决该问题，国家先后提出“首都圈”、[3]“北京经济圈”、“大北京”、“环渤海经济链”等区域经济一体化发展措施，随后又提出京津冀一体化方案，而后又将其调整为京津冀协同发展战略，“一核+双城+三轴+多中心”的发展举措将京津大都市与京津周边的中等城市紧密联系在了一起。随着《京津冀协同发展规划纲要》的出台，三地进入了实质化的协同发展阶段，京津的很多非核心职能开始向外疏解，京津冀三地的很多金融机构、产业布局开始出现了新格局。以保定为例，天津银行、北京银行、河北银行等都相继落户保定，在京津冀协同发展进程中，很多人率先认识到了京津保协同发展的重要性，这为以京津大都市为核心向周边的河北省地区由近及远地构建京津冀城市群格局奠定了基础。为了在京津冀协同发展进程中创造竞争优势和争取更多机会，保定、张家口、唐山、秦皇岛、石家庄等城市先后进行了行政区划调整，定州(原隶属保定)、辛集(原隶属石家庄)等县级城市也先后成为河北省省管市。行政区划调整后，使得这些城市具有了更大的容纳能力，在京津冀协同发展中也具有了更多的话语权，扮演的角色也由“承接”转向了“对接”。石家庄作为京津南侧的第一个省会城市，在京津冀协同发展中的地位也开始得到强化，其目标是发展成为与京津大都市三足鼎立的大都市，并在整合中原城市群、山东半岛城市群、晋中城市群中发挥更大的作用。在京津冀协同发展的区域界定方面也经历了由最初的“1+3+6”到随后的“1+3+9”的变化。其中“1”指北京，“3”指天津的武清、蓟县和宝坻三个区县，“6”指隶属河北省的保定、廊坊、张家口、承德、唐山和秦皇岛，“9”是在原先“6”的基础上加上了衡水、石家庄和沧州。至此，京津冀协同发展的范围得以明确，实施对策也得以细化，三地整合发展进入了实质性操作阶段。三地的区域经济、城市体系等都是一个整体，在雾霾治理问题上自然也不能分隔进行。

(二)京津冀协同发展背景下的雾霾治理对策

京津冀区域的雾霾治理必须建立在城市协同发展基础上，只有这样才能够彻底摒除行政区划阻隔，[4]在京津冀大范围内建立统一的空气监测标准、收费标准，组建超越行政区划的治霾机构，协调三地治霾行为，强化不同区域的治霾动力。在出现严重的雾霾问题以来，三地都已经投入到紧张的治霾工作中，但仍然没有摆脱雾霾的困扰，说明采取的各种措施没有从根本上遏制雾霾产生，为此在联合治霾问题上，需要在快捷治霾问题上做文章，采取多元化的治理措施。

1.组建跨界治霾组织机构和碳排放交易补偿制度

雾霾既然是跨界的，治霾的组织结构也应该是跨界的。京津冀三地都是省级行政单元，在治霾问题上必须成立超越各自行政权力的组织结构对三地综合治霾问题进行统一规划，国家要赋予其很高的决策权、执行权和监督权，确保决策机制科学、治霾制度合理、政策执行到位、监督过程严格。一般而言，经济越发达的区域碳排放越多，从而在雾霾问题上应该承担较多的责任。但是由于在碳排放量上没有科学的界定标准，所以在对雾霾污染程度不同的区域制定统一的治霾收费标准就显得不合理。为此需要在京津冀地区尽快建立碳排放交易市场和建立排污权有偿分配使用制度。从而可以让谁污染谁治理制度得以精确化，经济落后的低碳排放地区不再为经济发达的高碳排放地区做补贴，与此相反，高碳排放地区可以给低碳排放地区合理补偿。从而有效遏制碳排放量，在一定程度上遏制雾霾产生。

2.加快能源结构转化速度

传统能源对雾霾的贡献率较高，因此加快能源结构转型是治理雾霾的重要举措。随着全球产业重新布局，发展中国家大多处于国际经济合作的产业链条的低端，而这些产业大多具有高耗能、高污染特点。发达国家在产业空心化进程中，将这些产业转移到发展中国家，于是发展中国家能源结构转型就显得更加迫切。研究表明，发达国家的能源结构中，煤炭、天然气、石油和电力的比重已经从20世纪70年代的39.1︰2.5∶47.1∶11.4转变为1.8∶20.7∶45∶19.8，并且可再生能源的比重还在不断提升。[5]20世纪30年代出现世界10大公害事件后，西方发达国家非常重视生态环境建设，所以在产业结构升级与能源结构转换方面做出了持续不断的努力，自然环境得到很大改善。传统能源向可再生能源、新能源方向转变是能源产业发展的必然趋势，但需要经历较长时期才能够见到成效。

3.完善环境保护法提高环境污染成本

前文论及，空气作为一种公共资源，在环境保护法不完善的情况下，任何污染企业都具有无限制的污染气体排放权。由于空气稀释能力的有限性特点，在超出该限度后，空气质量就会严重降低，从而对人们的身体健康造成负面影响。排污企业在排污问题上未受严格法律约束，或者排污成本过低，在获益水平远远高于违法成本时，经济人就会具有违法激励，企业就会产生持续违法的心理预期，违法行为从而不能受到遏制，致使空气质量持续下降，因此企业违法成本过低相当于鼓励制造雾霾，所以需要尽快完善环境立法，提升污染气体排放者的排污成本，并将排污成本纳入其可行性分析报告中，从而有效遏制企业的污染性经济活动。企业的经济人本性需要通过经济约束的方式规范其行为，严格的法律制度较基于道德规范的行为自律，更可以促成较高的管理效果。

4.扩大宣传教育动员全民参与

在一般人看来，雾霾只与企业和政府有关，雾霾由企业创造、由政府治理。但是雾霾实际上与每个人都有关系，不健康的生活方式都会对雾霾的产生作“贡献”。研究认为汽车尾气已经成为空气污染的重要来源。[6]随着居民购买力提升，人们的购车愿望不断增强，汽车尾气对空气质量的负面影响进一步增加。因此，改善空气质量与普通百姓的日常生活有关系，环保生态的生活方式应该成为人们的日常习惯。但是随着城市化进程推进，城市规模逐渐扩展，人们上下班的通勤时间拉长，在公共交通设施不完备的情况下，私家车自然成为首选。为此提倡生态出行，需要有便捷的公共交通系统做支撑，政府在对百姓做出环保要求的同时，也要在完善公共交通体系方面做文章，轻轨、地铁、出租、公交等多渠道的交通方式为居民出行提供丰富的选择。当公共交通更加经济实惠时，私人交通工具的数量就必然会减少。

参考文献：

[1]潘慧峰，王鑫，张书宇.雾霾污染的持续性及空间溢出效应分析——来自京津冀地区的证据[J].中国软科学，2015(12)：134-143.

[2]孟祥林.“软区划”与京津冀一体化[J].中国经济报告，2015(6)：96-99.

[3]祝尔娟.京津冀都市圈发展新论(2007)[M].北京：中国经济出版社.2008.

[4]于仞刚.破除行政区划障碍，推动京津冀协调发展[J].经济与管理.2007(2)：5-7.

[5]赵洪超.雾霾的跨区域治理——以京津冀为例[J].改革与开放，2016(7)：72-73.

[6]秦志国，左晓利.绿色行车，突围雾霾——机动车尾气污染防治研究[J].城市，2013(11)：45-49.

作者简介：孟祥林，华北电力大学教授、经济学博士。