[区域发展] 推动区域创新发展：欧盟的经验与启示（下）

2.区域创新行动计划（2000-2013年）

紧随RIS计划，自2000年开始，欧盟继续通过区域创新行动计划（RPIA）（2000-2006年）对区域创新战略构建提供支持。作为RIS计划的后续计划，RPIA旨在利用欧洲区域发展基金资助欧盟区域开展实验性创新项目。2000-2006年计划期间，欧盟共在144.个区域资助了181个创新行动计划项目。RPIA计划资助重点包括：1）基于知识与技术创新的区域经济，帮助较低水平的区域提升其技术水平；2）服务区域发展的信息社会，e-Europregio；3）区域一致性（identity）和可持续发展，通过经济、环境、文化与社会活动的综合方式提升区域凝聚力与竞争力。2007-2013年计划期间的欧洲区域发展基金计划继续保持了对该项工作的支持[21]。

其间，为了更好地推动上述计划的实施，欧洲委员会还提供了一些政策工具，如欧洲创新区域网络（IRE network）和PRO INNO（2006-2010）。IRE网络主要用于使欧盟区域便于交流经验和最佳实践，以提高其通过制订和实施区域创新战略和计划方案增强支持创新与竞争力的能力。PRO INNO作为IRE网络的补充，是一个由欧盟企业与产业总司提出建立的平台，旨在提供一个世界范围有关创新政策制订、商业创新和学术讨论的学习和信息的知识库[22]。

（三）指导欧盟区域创新的智慧专业化战略（2014-2020年）

在欧盟结构基金中，虽然在2007-2013年计划期间有25%的资金用于广义创新，但结构基金的使用效率，特别是在促进创新中的作用还不够理想。欧盟认为，欧盟不同成员国和区域的创新能力差异很大，研发创新的关键在于区域层面，降低区域间的创新赤字是实施区域凝聚政策的关键[23]。为此，基于以往支持区域制订创新战略的经验，欧洲委员会在2007年的一份政策简报中首次提出了“智慧专业化”概念[24]。2008年，欧洲委员会发布《知识驱动增长》报告[25]，明确将成员国和地区政府鼓励投资于能够“补充国家其他生产性资产，以创造未来本国能力和跨区域相对优势的领域”的战略建议定义为“智慧专业化战略”。2010年，欧盟发布的《欧盟2020》战略采纳了“智慧专业化”概念，并随之将其与欧盟结构基金和地平线2020计划等结合起来，作为推动创新与经济增长的一种重要政策工具。在2014-2020年欧盟区域与凝聚政策的立法提案中，对“智慧专业化战略”概念进行了界定，并明确要求欧盟成员国应结合国家改革计划（National Reform Programme）制订国家/地区“智慧专业化战略”（RIS3），将智慧专业化纳入到国家/地区研究与创新战略政策框架中[26]。与以往的RIS等计划直接对区域创新战略制订进行资助的方式不同，为了更好地推动实施RIS3，欧盟将其作为欧盟成员国和地区申请欧盟结构基金的事先约束条件，即欧盟成员国及各地区在申请使用欧盟区域发展基金及农业与农村发展基金资助之前，必须提供其RIS3计划，以确保区域政策的投资能够集中到研究和创新上，有效地发挥作用。

作为欧盟正在着力推动的区域创新政策框架，智慧专业化最初的概念相对简单，就是将公共资源集中投资于国家或区域特定领域的知识和创新中，从而获取竞争优势，推动经济增长。智慧专业化战略强调在制订区域创新战略的过程中，要注重市场力量和多方参与，“自下而上”地选择并资助具有区域优势和特点、具备创新创业潜力的领域。其中“智慧”可以理解为以知识和创新为基础，而“专业化”则可以理解为拥有区域相对优势的特定领域。总体上，智慧专业化的政策意义主要包括三个方面：1）要充分发挥科学、技术与创新在提升区域竞争优势和驱动经济增长中的作用；2）要具备分析研究区域现有或未来相对优势领域的政策能力；3）要拥有合理的治理体系，以充分发挥区域、私营部门利益相关者和企业家们在将研究与创新战略转化为经济与社会产出中的关键作用。

2011年，欧盟为落实和推动成员国和地区的智慧专业化战略，由欧洲委员会联合研究中心前瞻技术研究所建设了“智慧专业化平台”（S3）。S3平台旨在为欧盟成员国和地区政策制订者就如何构建其自身的智慧专业化战略提供信息、方法、专业知识和建议，同时作为有关智慧专业化学术讨论的平台。2012年，欧洲委员会发布《智慧专业化研究与创新战略（RIS3）指南[27]，对RIS3的概念、设计方法和步骤等进行了详细的介绍。目前，已有18个欧盟成员国，168个欧盟地区在S3平台上注册[28]。在欧洲委员会的大力推动下，许多欧盟成员国和地区采纳了智慧专业化战略，并开始进入了实质性的实施阶段。

五、对我国推动区域创新发展的启示

自《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》明确提出建设包括区域创新体系在国家创新体系以来，区域的创新发展已成为我国国家和地方政府的重要任务。十八大以来，我国明确提出实施创新驱动发展战略，着力推动经济发展走向创新驱动的发展轨道，区域创新对于我国实施创新驱动发展战略的重要性不断提升。习近平总书记指出，要研究在一些省区市系统推进全面创新改革试验，形成几个具有创新示范和带动作用的区域性创新平台。《国家创新驱动发展战略纲要》也明确提出，优化区域创新布局，打造区域经济增长极。通过前文对欧盟区域政策发展、推动区域创新主要做法的分析，结合我国区域创新发展的现状与需求，可以得到以下几个方面的启示：

首先，加强区域创新的顶层设计，构建国家层面的区域政策框架，用于指导区域创新战略与政策的制订。欧盟在推动区域创新的过程中，无论是上世纪90年代的区域创新战略，还是当前大力推动的智慧专业化战略，其重点均放在了用于指导和帮助区域制订符合自身特点的区域创新战略上。在此过程中，欧盟通过确定统一区域单位统计命名法（NUTS），大力推进区域创新的智慧专业化战略等方式，使其成员国和地区在制订其自身的创新政策的过程中，能够拥有一个相对统一的政策框架，以便能够更好地统筹欧盟的创新资源，并建立跨成员国、跨地区的政策对话机制。因此，在加强我国区域创新分类指导、建设区域性创新平台，推动区域协同发展的过程中，需要进一步加强顶层设计，着力构建可以让不同区域开展对话和交流的共同政策框架，从而更好地使不同区域创新发展政策和措施在国家层面上形成合力，共同推动我国创新驱动发展战略的实施。

其次，转变创新投入模式，将更多的创新资源投入到能够形成区域生产能力和相对优势的领域中。欧盟在推动区域创新发展的过程中，其区域政策资金和研发框架资金均给予了支持，但两者有着各自的支持重点。其中研发框架计划更多地投入到区域合作的研发活动中，而区域政策资金则更多地投入到能够形成区域优势、推动经济增长的专业化领域中。而且，从实际投入的规模上看，欧盟区域政策中用于区域创新的资金也远远高于研发框架计划对于区域创新的支持。因此，应当转变我国现有区域创新投资过于注重高科技领域研发活动的现状，而更多地结合区域自身特点的需求，将区域创新投资更多地投入到能够聚集或补充区域性知识资源、形成区域生产能力、推动区域经济增长的优势领域上，切实助力区域的创新发展。

再次，充分发挥市场力量和企业的主体作用，吸纳企业家、大学和研究机构等多方参与区域创新战略与政策的制订过程。从欧盟的做法可以看出，无论是上世纪90年代的区域创新战略（RIS），还是当前正在大力推动的区域创新智慧专业化战略，均强调在区域创新战略与政策的制订过程中，要将包括企业家、大学和研究机构等在内当地的利益相关者或关键行动者纳入，从而更好地反映当地的特点和实际的需求。因此，各级政府部门在制订区域创新发展相关政策的过程中，应该更加注重制度创新，做好相应的制度安排，把企业作为发掘区域创新创业潜力的主体力量，更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，充分吸纳各方的参与，并将各种信息和诉求合理地纳入政策体系中，更好地推动形成大众创业、万众创新的新局面。

最后，注重区域创新政策制订方法和工具研究，更好地支撑区域创新政策制的规范化、科学化和系统化。区域创新战略与政策制订的重要基础是，不同的区域能够在充分分析挖掘自身优势劣势的基础上，制订出符合自身发展需求的创新战略与政策。欧盟在推动区域创新战略与政策制订的过程中，十分注重政策工具的作用，无论是欧洲区域创新网络（IRE）还是当前正在大力推广应用的智慧专业化平台（S3），经过多年的实践，这些拥有相对明确设计原则、实施步骤、监督评议机制等在内的系统的政策工具和分析平台，欧盟成员国和地区在制订研究与创新政策的过程中均可以加以推广使用。因此，在研究制定我国推动区域全面创新改革试验总体方案等工作的过程中，建议参考借鉴欧盟的做法，加强区域创新基础数据资源和分析平台建设，以便各区域能够结合我国不同类型区域的特点，研究提出制订区域创新政策的新方法和新工具，更好地推动我国区域创新政策制订的规范化、科学化和系统化。

注释：

①欧洲经济共同体时期的欧洲货币单位，后改为欧元。