[区域发展] 推动区域创新发展：欧盟的经验与启示（上）

一、引言

推动区域创新发展是解决长期以来我国区域发展不平衡、不协调的问题的关键所在。尽管我国在推动区域创新发展方面做出了诸多的努力，但总体上看，目前我国区域创新发展水平仍不高且具有明显的梯度性，经济发达地区与经济欠发达地区创新发展不平衡问题仍然突出，区域创新协同发展程度也不高[1]。当前，我国政府正在通过自主创新示范区建设、区域全面创新改革试验、创新型省份和创新型城市建设等工作，系统地推进区域的创新发展。在此过程中，如何充分结合不同区域的特点和需求，更好地从国家层面做好区域创新发展的顶层设计，统筹推进各项区域创新的战略和政策十分关键。

欧盟与我国地域面积十分相近，同样面临着区域转型发展、需要解决不平衡不协调等问题。欧盟区域政策及其工具是目前世界上最为典型且较为成功的区域政策实践[2]，区域发展干预已经成为欧盟超国家调节的一项重要内容，区域政策也已经成为欧盟多层次治理的重要组成部分[3]。欧盟在推动其一体化进程的过程中，在不断调整和完善其区域政策及其工具的同时，持续加大支持与推动区域创新发展的力度，积累了不少有益的做法和经验。本文重点对欧盟层面上的区域政策中支持区域创新的相关经验和做法进行分析研究，并在此基础上，结合我国区域创新面临的实际需求，对如何更好地系统设计和支持推动我国区域创新发展进行了分析讨论。

二、相关概念及研究综述

区域通常是指一个具有地理边界（行政区划）、具备特定功能的地域空间，如国家内的部分地区，或由若干个国家或地区组成。从经济学角度，区域通常被视为人类经济活动的空间载体，即具有特定地域构成，在专业化分工中担负一定职能，在经济上具有同质性或内聚性的地区[4]。区域政策则是国家或地区政府针对区域经济社会发展发展不平衡等问题，为了推动发展、促进协调、发挥地区比较优势而对不同区域作出的政策安排[5]。随着科技创新在推动经济社会发展中的重要性日益突显，作为一个经济体发展的重要组成部分，区域的创新发展也日益受到世界各国的关注，加强区域和国家战略间的互动，在国家层面制订推动区域创新政策的重要性也日益提升。

目前，学术界对于区域创新的研究，更多地集中在区域创新体系或系统的研究上[6]。在区域创新体系或系统的研究中，往往将区域作为相对微观的层面，更加关注区域内各要素在推动区域知识生产和技术创新过程中的功能定位和相互作用[7]。区域创新体系等相关研究，为政府推动区域创新政策与战略的制订提供了丰富的理论基础，把区域当作拥有特定和不同特性地理空间，设计、实施和评估区域科学技术与创新政策也日益受到关注。许多国家政府已将区域创新体系等理论与方法用于制订与实施区域创新政策。

欧盟是“新区域主义”的主要发源地之一，已有许多研究对欧盟区域政策及其政策工具的发展演变，以及在推动欧盟解决区域发展不平衡问题中的作用等进行了分析研究[8-10]。随着创新在区域发展中的作用日益重要，除了通过欧盟研发框架计划（FP）以及面向2020年的“地平线2020”计划等战略，欧盟在其区域政策中也在不断加强对区域创新的支持，其主要做法和实践也日益受到关注。国内一些学者从区域创新体系等角度，对欧盟推动区域创新的战略与政策措施，以及欧盟成员国推动其区域创新的案例进行了介绍[11-12]。

但总体上看，已有对欧盟区域创新的研究更加集中在其成员国中观层面制订区域创新战略和政策措施的案例分析上，而缺少对欧盟宏观层面推动区域创新政策措施的分析研究。鉴于此，本文以欧盟层面的区域政策为主要研究对象，对欧盟区域政策中用于支持和推动区域创新的相关政策措施和主要做法进行系统分析，以供我国在研究制订推动区域创新的相关战略和政策措施中参考借鉴。

三、欧盟区域政策概述

欧盟区域政策是欧盟政策体系中重要的组成部分，有专门的区域政策制定和执行机构，有明确的区域政策目标，有多种区域政策工具和资金渠道[13]，是欧盟为应对欧洲层面上的经济和社会不平衡而实施的经济、社会和地域凝聚（cohesion）政策。欧盟希望通过区域政策的制定和有效实施，帮助欧洲解决历史遗留问题和不断出现的新问题，使欧洲与全世界一起更好地应对未来的机遇与挑战[14]。目前，欧盟区域政策主要采取多年度计划周期（一般为7年左右）的方式，以欧洲结构与投资基金（ESIF）为主要政策工具，为欧盟内的区域发展提供政策与资金支持。

（一）欧盟区域划分及欧盟区域政策的作用范围

由于欧盟由多个欧洲国家组成，为了更好地开展欧盟区域统计资料的收集与协调，用于区域社会经济分析，并帮助确定区域政策的实施范围，欧盟于1988年采取了区域单位统计命名法（NUTS）（如图1所示），将所有欧盟地域划分为3类区域，以更好地确定欧盟区域政策资金受益区域的严格范围。根据2015年1月生效的2013版NUTS，目前欧盟共有NUTS1类区域98个，NUTS 2类区域276个和NUTS 3类区域1342个。其中，NUTS 1为主要社会经济区域，NUTS 2为申请区域政策的基本区域，NUTS 3为特定调查分析的小型区域。欧盟的区域政策通常适用于NUTS 2层面。统一的区域划分，大大提高了欧盟区域政策的援助水平，使欧盟基金的投向更有针对性，为提高欧盟基金的使用效率，更好地实现包括区域创新等在内的政策目标打下了良好的基础[15]。

（二）欧盟区域政策的发展演变

欧盟的区域政策是随着欧洲一体化进程的不断推进而不断发展形成的。根据欧盟区域政策的计划周期，欧盟区域政策发展历程大体上可以分为六个阶段（如表1）。

1.区域政策初步形成时期（1957-1988年）

1957年欧洲《罗马条约》签订，开启了欧洲经济一体化的进程，并提出要采取相关措施缩小并逐步消除区域间发展的不平衡问题。基于《罗马条约》，欧洲于1958成立欧洲济经济共同体（简称欧共体），并创立欧洲社会基金（ESF），于1962年设立欧洲农业指导与保障基金（EAGGF）。1968年，为推动区域发展，欧洲设立了欧洲委员会区域政策总司。1975年欧洲区域发展基金创立（ERDF），第一个欧共体设立区域发展基金法规正式实施，1975-1977年预算14亿ECU①。在这一期间，欧洲区域政策的重点主要放在国家层面上，用于资助成员国预先分配的项目上，欧洲或次国家影响很小。欧洲社会基金和欧洲农业指导与保障基金等其他欧洲共同体基金也以类似的方式，每年选择和再资助已有的项目。

2.区域凝聚政策形成时期（1989-1993年）

进入上世纪80年代初，欧洲共同体工作的效率问题日益突出。1986年，欧洲《单一欧洲法案》出台，明确提出了经济与社会凝聚的政策目标。1988年，欧洲理事会做出重大改革，决定将欧洲区域发展基金、社会基金、农业指导与保障基金整合为新的结构基金（SF），由年度预算改为多年期预算。1989-1993年分配给结构基金640亿ECU（比以往年度资金增长了一倍），从而推动形成了区域发展的凝聚政策。该政策的核心目标包括：1）促进发展滞后区域的发展和结构调整；2）推动受产业衰退严重影响的区域转型；3）应对长期失业；4）促进年青人就业；5）加速农业结构调整，促进农村地区发展。

3.区域政策巩固与逐步强化时期（1994-1999年）

1993年，《马斯特里赫特条约》（也称为《欧盟条约》）正式生效，欧共体更名为欧洲联盟（简称欧盟）。同年，欧洲理事会批准了新的凝聚政策法规，并针对凝聚和区域政策建立了包括凝聚基金（CF）、区域委员会和辅助性原则等在内的新工具和新制度。新法规确定了政策的核心原则是：聚焦、计划、增量和合作，并基本保持了1989-1993年凝聚政策已有的5个主要目标。一些优先领域得到了加强，如引入其他欧盟机制，尤其是欧洲议会，以及合作法规、评估与宣传等。1994-1999年间为结构与凝集基金提出1680亿ECU的资金，再次加倍了年度预算，占欧盟预算总额的比例达到了1/3。

4.面向欧盟东扩的特殊时期（2000-2006年）

自上世纪90年代中期，欧盟就开始准备《2000年议程》并为最大的欧盟扩张做好准备。2000年，欧盟发布《里斯本战略》，欧盟的优先权转向增长、就业与创新。进入新世纪后，简化凝聚政策设计与流程和准备欧盟东扩是这一时期两大主题，区域政策目标整合为三大目标：（1）进一步提高区域政策的集中程度；2）进行共同区域政策的“自下而上”分权化管理模式改革，提升政策效率与争取成员国支持；3）增加三项候选国入盟准备援助计划等区域政策工具，以帮助候选国尽快达到欧盟标准。2000-2006年计划期间原15个成员国的预算为2130亿欧元，另增加220亿欧元用于新成员国（2004-2006），其中用于广义创新的预算约为280亿欧元。

5.聚焦于就业与增长的时期（2007-2013年）

2005年，由于目标过于宏伟和宽泛，且缺乏有效执行，欧盟对《里斯本战略》进行了调整，将就业与经济增长作为新的优先目标。2007-2013年欧盟区域政策领域的预算3470亿欧元。欧盟这一时期针对区域政策进行了一系列改革，改革的重点是进一步强化增长与就业，具体包括简化规则和结构，强化透明度和交流等。另外，2007-2013年凝聚政策计划一个重要的特点是，将推动创新作为重要内容，约864亿欧元（约1/4）资金被分配给广义的创新领域，比上一期（2000-2006）增长了约3倍。

6.面向智慧、包容性和可持续增长的新时期（2014-2020年）

2010年欧盟发布《欧盟2020》战略，将智慧、包容性和可持续增长作为面向2020年的三个战略任务，其中欧盟区域政策成为欧盟的主要投资政策，2014-2020年计划期间的预算约4571亿欧元。至此，由结构基金和凝聚政策基金构成的欧洲结构与投资基金（ESIF）成为了欧盟区域政策的主要工具，其中结构基金包括欧洲区域发展基金和欧洲社会基金，用于向欧盟经济社会重构，减少不同欧洲区域发展差距投资，如基础设施和就业等；凝聚政策基金包括凝聚基金，欧洲农村发展农业基金，欧洲海事与渔业基金。而由欧洲区域发展基金、欧洲社会基金和凝聚基金构成的凝聚政策资金预算为3518亿欧元[16]，其组成如表2。在2014-2020计划期间，创新的重要性再次得到提升，有1/3的预算资金用于开展广义的创新领域。

四、欧盟支持区域创新的主要做法

区域创新可以视为一个国家或地区在特定区域内开展的研究、开发与创新活动。通常，对区域创新的支持可以来自相对宏观的国家或跨国家层面（如欧盟层面），也包括区域自身对其内部创新活动的支持。对于欧盟而言，除了成员国对于其所辖区域创新活动的支持外，来自欧盟层面对于区域创新的支持也是十分重要的组成部分，尤其是对于科技经济发展相对落后的欧盟区域而言。如今，在欧盟层面的政策体系中，支持区域创新发展已成为推动欧盟一体化、解决欧盟区域不平衡问题和可持续协调发展的关键所在。

具体而言，在欧盟层面上对于其区域创新的支持主要体现在以下几个方面（如表3）：一是利用欧盟区域政策资金和研发框架计划资金等政策工具，为区域创新活动提供直接的支持；二是利用欧盟层面的资金资助欧盟内区域创新战略的制订，即为指导欧盟内各区域制订符合其自身发展特点和优势的创新战略提供资助；三是立法将区域创新的智慧专业化战略（Smart Specialization）作为欧盟内区域获取欧盟结构与投资基金资助的必要条件，间接推动区域创新战略的制订。

（一）直接为区域研究与创新活动提供资助

1988年欧洲推动结构基金改革，开始将欧洲区域发展基金的重点转向内生发展的创新上。1989-1993年间，约4%的区域政策资金用于创新（约20亿欧元，区域资金共计约500亿欧元），资助的重点主要用于补贴研发项目，以及建设公共研发中心和科学园区等。1990年，欧盟提出了欧洲区域发展的科学技术共同体计划（STRIDE），该计划是欧盟区域政策中第一个专门用于支持研究与技术开发基础设施的计划，预算为4600万ECU，有42%的经费用于支持基础设施和设备，基本上是供给侧的支持。1994-1999年计划期间，欧盟区域政策开始资助更多的研究与创新活动，尤其是为中小企业提供小额资助或贷款，资助与研发中心、大学及其他机构开展合作的中小企业网络，以及为中小企业面向技术的服务提供资助等。之后，欧盟区域政策对于创新的支持日益增·长，其中欧盟结构基金在推动创新中发挥着越来越重要的作用，帮助区域利用其知识资产等支持创新已成为欧盟区域发展政策的重要内容之一。在2000-2006年计划期间，约有295亿欧元结构基金用于研究、技术开发与创新（RTDI）活动。2007-2013年计划期间分配给RTDI的经费则达到了700亿欧元[17]，广义创新相关的支出则约占总预算的25%，总计约860亿欧元[18]。2014-2020年计划期间对广义创新活动的支持已达到整个预算的1/3，高达约1500亿欧元，远远高于欧洲地平线2020研发计划（2014-2020年）约800亿欧元的预算。

与此同时，欧盟还通过研发框架计划（FP）中的区域知识计划为区域创新发展提供额外的支持，该计划旨在构建区域间的协作关系，以及区域内发展和共享基于知识区域发展的最佳实践。2003年，区域知识计划在第五框架计划（FP5）中作为一项试验行动开始推动，之后在第六（FP6）和第七框架计划（FP7）中成为了主要的计划之一。

虽然均为研究与创新提供支持，但欧盟区域政策和研发框架计划的支持重点有所不同。其中，欧盟区域政策更加强调将研究作为关键的驱动因素，并将构建研究能力作为计划的主要产出；而欧盟研发框架计划则将构建研究合作和区域间的合作伙伴关系作为支持区域创新活动的重点，即通过构建将研究机构（如大学）、企业和政府纳入的所谓三螺旋合作伙伴关系共同推动区域的创新发展。而且，从实际投入上看，在支持区域创新方面，欧盟将更多的资金投入到能够形成区域研究能力和生产力的领域中。

（二）资助欧盟内区域制订创新战略与政策（1993-2013年）

除了直接支持区域创新活动外，欧盟在推动区域政策的过程中逐渐认识到，结合区域自身的特点与优势制订创新政策与战略对于推动区域的创新发展十分重要。上世纪90年代开始，欧盟相续通过欧盟结构基金支持的区域技术计划和区域创新战略计划（RTP/RIS），以及基于研发框架计划下的区域创新与技术转移战略（RITTS）、区域创新行动计划（RPIA）等资助欧盟内区域制订自下而上的区域创新战略[19]。

1.区域创新战略和区域创新与技术转移战略（1993-2000年）

基于1993年《增长、竞争力和就业白皮书》的建议，欧洲委员会决定启动一项试验行动，名为区域技术计划（RTP），后来该计划改名为区域创新战略（RIS）计划，以对制订区域创新政策方法进行试验，由欧盟结构基金支持。RIS旨在为区域利益相关者提供一个通用的平台，以推动、设计、实施、管理和评估区域的研发与创新政策，最终目标是帮助区域在当地进行合作与创新，并在全球范围上竞争[20]，其实验项目示意图如图2。RIS预算为500万欧元，由欧盟和成员国共同出资，为期2年。与此同时，欧盟在技术转移和创新政策经验总结的基础上，于1994年启动了区域创新与技术转移战略（RITTS），由欧盟研发框架计划支持。

1996年，负责RIS的欧盟区域政策总司和负责RITTS的技术政策总司间进行协调后，形成了一个用于区域创新战略的联合模式，由RIS和RITTS两个计划共同资助，并通过一个通用指南和工具网络提供支持。RIS和RITTS拥有类似的目标、方法和哲学：一是需求引领（尤其是中小企业的需求）；二是面向行动；三是基于构建区域共识和达成一致；四是关注相同的核心特性；五是联系国际经验。RIS和RITTS在支持的重点上存在着一些差别。其中，RITTS旨在与其他区域行动者一起，支持负责区域发展的机构评价、提高和优化区域创新与技术转移战略与基础设施，以更好地满足区域中小企业的需求；而RIS则更加强调通过区域关键行动者间的合作伙伴关系，推动在区域经济发展政策框架下制订创新战略。

1994-2000年计划期间，RITTS计划支持了超过60个区域，RTP计划支持了6个区域，RIS计划支持了26个区域。之后，此类计划在区域层面上更加普遍，其方法也很好地纳入区域政策范畴。