[行业分析]2017年电力行业政策环境分析预测

一、全面落实供给侧结构性改革  新电改进程继续加快

9号文的印发，对我国新一轮电力体制改革作出总体部署，标志着时隔12年之后我国新一轮电力体制改革的大幕正式拉开。两年来，电力体制改革取得了重要进展和积极成效：改革主体责任全面落实，电力体制改革试点已经覆盖有条件开展的所有省（区、市）；输配电价改革实现省级电网全覆盖，初步建立了科学规范透明的电网输配电价监管框架体系；交易机构组建工作基本完成，为电力市场化交易搭建了公平规范的交易平台；加快放开配售电业务，全国注册成立的售电公司已有约6400家，首批105个增量配电项目开展改革试点，有效激发市场活力；有序放开发用电计划，市场化交易规模明显扩大，2016年全国市场化交易电量突破1万亿千瓦时，约占全社会用电量的19%。

2017年是全面实施“十三五”规划的重要一年，也是供给侧结构性改革的深化之年，随着相关工作的部署与推进，新电改进程将继续加快。国家能源局在2017年2月10日发布的《2017年能源工作指导意见》（简称《指导意见》）中指出，2017年将继续深化电力领域改革，进一步消除体制机制障碍、增加有效制度供给，努力营造良好发展环境。《指导意见》要求2017年组织实施《电力中长期交易基本规则（暂行）》，积极推进电力市场化交易，有序扩大直购电交易规模；推进区域电力市场建设和电力交易机构规范运行，做好京津冀电力市场试点等有关工作；有序开展增量配电业务试点，鼓励社会资本参与投资；完善电力辅助服务市场运营规则，继续推进东北、华东区域以及山西、福建等地电力辅助服务市场试点工作；制订出台《节能低碳电力调度办法》，加强跨省跨区优化调度；研究实施可再生能源电力配额制和绿色电力证书交易机制，探索建立绿色电力证书发放和交易体系。

另外，国家发展改革委、国家能源局2017年2月22日召开的全国电力体制改革座谈会再次明确要进一步深化电力体制改革，并提出了下一步加快电力体制改革的重点任务，主要是“四个有序加快、四个规范、四个加强”：有序加快放开发用电计划、有序加快放开配售电业务、有序加快放开竞争性电价、有序加快放开交易机构交易业务范围；加快规范输配电价、加快规范优先发电权优先购电权计划、加快规范自备电厂、加快规范局域网和增量配网；加强电力交易机构建设、加强电力行业综合监管、加强电力行业信用体系建设、加强电力市场信息共享。

二、国企混改加速  电力领域有望取得实质性进展

自2013年11月十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“积极发展混合所有制”以来，混合所有制在国企改革中地位日益凸显。2015年，我国出台了深化国有企业改革的指导意见和在国有企业发展混合所有制经济、国有资产管理体制改革、加强国有资产监督管理、鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本等一系列重要配套文件，形成了系统完备的国企改革顶层设计，为进一步做强做活做优国有经济、激发市场主体活力创造了良好的政策环境。2016年9月，国家发展改革委在“国有企业混合所有制改革试点专题会”明确，推进混合所有制改革是深化国企改革的重要突破口，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等7大领域开展混合所有制改革试点。2016年12月的《中央经济工作会议》及2017年3月的政府工作报告再次强调，混改将在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。这意味着电力领域仍将站在混改前列，电网及发电企业混改将取得突破性进展。其中，国家电网将以混合所有制方式开展增量配电投资业务；南方电网将积极做好深圳前海混合所有制改革试点项目；哈尔滨电气集团则处于研讨通过《哈电集团深化改革工作方案》；中国核电集团在2016年9月发布《关于全面深化改革的实施方案》，提出41项改革举措，争取在3-5年内集团（股份）公司、二级子公司通过引入国有及非国有资本等方式全部实现股权多元化，股份公司实现IPO，集团公司整体上市，在混合所有制企业积极试点管理层及骨干员工持股。

表 1  国有企业混合所有制改革主要政策

资料来源：国研网行业研究部加工整理

三、环保与生态约束增强  电源结构调整步伐继续加快

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，是全面深化改革的攻坚期，是落实习近平总书记提出的“四个革命、一个合作”能源发展战略的关键时期，也是电力工业加快转型发展的重要机遇期。随着大气污染防治力度加强，气候变化日益严峻，生态与环保刚性约束进一步趋紧，加快电源结构调整步伐，大力发展清洁能源发电和促进煤电清洁有序发展成为电力行业必然趋势。

我国已向国际社会承诺2020年非化石能源占一次能源消费的比重达到15%，按照这一要求，到2020年，非化石能源发电装机达到7.7亿千瓦左右，比2015年增加2.5亿千瓦左右，占比约39%，提高4个百分点，发电量占比提高到31%；气电装机增加5000万千瓦，达到1.1亿千瓦以上，占比超过5%；煤电装机力争控制在11亿千瓦以内，占比降至约55%。

表 2  “十三五”电力结构发展主要目标

注：[]为五年累计值。

资料来源：《电力发展“十三五”规划（2016-2020年）》，国研网行业研究部加工整理

为实现上述目标，“十三五”期间，在清洁能源发电方面，我国将多措并举破弃水、弃风、弃光难题。首先，在开发布局方面，“十三五”将对风电和光伏发电进行优化，一是弃电地区要有序发展、适当放缓规模和节奏；二是坚持集中建设与分散建设并举原则，以就近消纳为主。其次，在电网输送方面，加强电网对可再生能源的接纳与消纳力度。一是加大可再生能源发电外送力度；二是在配电网建设上加大改造力度，通过配电网的建设，进一步提高智能化水平，以使可再生能源以分布式、微电网的形式接入系统就近消纳。再次，在调节能力方面，全面提升系统的灵活性，提高电力系统的调峰能力。一是加大调峰电源的建设规模，“十三五”期间将建成1700万千瓦抽水蓄能，同时开工6000万千瓦；规划中同时还部署了约500万千瓦的调峰气电的建设。二是加大燃煤电站灵活性的改造力度，加大煤电调峰的能力。“十三五”期间部署热电联产机组要改造1.33亿千瓦，纯凝机组改造8600万千瓦，改造后将增加煤电调峰能力4600万千瓦。

在煤电方面，一方面，严格控制煤电规划建设。“十三五”期间，将坚持市场引导与政府调控并举的原则，通过建立风险预警机制和实施“取消一批、缓核一批、缓建一批”，同时充分发挥电力系统联网效益，采取跨省区电力互济、电量短时互补等措施，多措并举减少新增煤电规模。“十三五”期间，取消和推迟煤电建设项目1.5亿千瓦以上。到2020年，全国煤电装机规模力争控制在11亿千瓦以内。另一方面，将积极促进煤电转型升级。将加快新技术研发和推广应用，提高煤电发电效率及节能环保水平。全面实施燃煤电厂超低排放和节能改造“提速扩围”工程，加大能耗高、污染重煤电机组改造和淘汰力度。“十三五”期间，全国实施煤电超低排放改造约4.2亿千瓦，实施节能改造约3.4亿千瓦，力争淘汰落后煤电机组约2000万千瓦。到2020年，全国现役煤电机组平均供电煤耗降至310克标煤/千瓦时；具备条件的30万千瓦级以上机组全部实现超低排放。

根据国家能源局印发的《2017年能源工作指导意见》（简称《指导意见》，一方面，“推进非化石能源能源规模化发展”将是2017年能源工作的重点任务之一。2017年，将围绕实现“十三五”规划目标，积极发展水电、稳步发展风电、安全发展核电、大力发展太阳能。另一方面，为有效防范和化解煤电产能过剩风险，将坚决清理违规项目，未核先建、违规核准等违规建设项目一律停止建设；继续实施煤电规划建设风险预警机制，严格落实缓核、缓建等调控措施；根据受端地区电力市场需求，有序推进跨区输电通道建设，按需同步配套建设煤电基地外送项目；积极推进放开发用电计划，合理引导投资建设预期；继续加大淘汰落后煤电机组力度，重点淘汰改造后仍不符合能效环保要求的机组，2017年预计淘汰规模400万千瓦以上。与此同时，将继续实施煤电超低排放改造和节能改造，2017年底前东部地区具备条件的机组全部完成超低排放和节能改造。

四、电力系统调节能力建设加强  电网建设将继续提速

为改善电力供应方式，提高供电质量，加强区域内省间电力互济能力，确保电力系统安全稳定运行和电力可靠供应。据《电力发展“十三五”规划（2016-2020年）》，“十三五”期间，我国电网建设将继续提速，外送通道筹划、电网结构优化及配电网升级改造将同步推进。具体来看，一是输电通道的建设。统筹考虑资源富集、受端的电源结构和调峰能力，合理确定受电比重和受电结构，建设特高压输电和常规输电技术的“西电东送”输电通道。二是优化区域主网架，加强省间联络。坚持分层分区、结构清晰、安全可控、经济高效原则，按照《电力系统安全稳定导则》的要求，充分论证全国同步电网格局，进一步调整完善区域电网主网架，提升各电压等级电网的协调性，探索大电网之间的柔性互联，加强区域内省间电网互济能力，提高电网运行效率，确保电力系统安全稳定运行和电力的可靠供应。三是配电网的建设。坚持城乡统筹、安全可靠、经济高效、技术先进、环境友好的原则，加大配电网建设，基本建成与小康社会相适应的现代配电网；大幅提高中心城市配电网的智能化建设和应用水平，提升城乡供电可靠性和电压合格率指标；同时全面提升电力系统的智能化水平，提高电网接纳和优化配置多种能源的能力，为电能替代、电采暖、港口岸电、充电设施等电能替代的有效措施提供有力支持。

2017年，根据国家能源局印发的《2017年能源工作指导意见》，在补强能源系统短板方面，一是加强能源输送通道建设。根据受端市场需求，统筹考虑电源建设进度、电网调峰能力以及电力市场改革等有关因素，研究建设跨省跨区外送输电通道。二是推进智能电网建设。制订实施《关于推进高效智能电力系统建设的实施意见》，配套制订各省（区、市）具体工作方案。研究制订《智能电网2030战略》，推动建立智能电网发展战略体系。制订实施《微电网管理办法》，积极推进新能源微电网、城市微电网、边远地区及海岛微电网建设。

五、“一带一路”建设扎实推进  电力国际化进程加快

2015年3月28日，国务院授权三部委联合下发《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（简称《“一带一路”的愿景与行动》），明确提出将以政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通为主要内容与沿线各国加强合作。在设施联通方面，《“一带一路”的愿景与行动》指出，基础设施互联互通是“一带一路”建设的优先领域，强调“加强能源基础设施互联互通合作，维护输油、输气管道等运输通道安全，推进跨境电力与输电通道建设，积极开展区域电网升级改造合作。”另外，在贸易畅通方面，《“一带一路”的愿景与行动》指出，“积极推动水电、核电、风电、太阳能等清洁、可再生能源合作，推进能源资源就地就近加工转化合作，形成能源资源合作上下游一体化产业链。加强能源资源深加工技术、装备与工程服务合作。”两年来，随着“一带一路”建设的逐步推进，全方位、多领域的电力对外开放格局更加明晰，电力产业国际化成为一种趋势。

2017年，“一带一路”建设将继续扎实推进，电力行业国际化进程将随之加快。根据国家能源局印发的《2017年能源工作指导意见》，2017年，我国将促进与周边国家电力互联互通。积极谋划西南联网，稳步探索东北联网。加强周边国家互联互通研究，深化与有关国家战略对接，制订大湄公河次区域国家及其他周边国家电力联网规划，合作开展区域电网升级改造，适时推进跨境联网工程建设。推进合作区域电力交易市场建设。与此同时，将以“一带一路”国家和地区为重点，积极开拓非洲、南美洲和欧美发达国家市场，鼓励企业参与煤电、水电、新能源、输变电等国外项目建设，推动相关技术、装备、服务和标准“走出去”。此外，将继续推动核电“走出去”。推进巴基斯坦卡拉奇项目建设，做好后续合作有关工作。推动英国核电项目实施，推进“华龙一号”英国通用设计评审。统筹协调做好我参与法国阿海珐重组工作。加强与俄罗斯、美国等国的核电技术合作。稳步推进阿根廷、土耳其、罗马尼亚等国核电项目合作。