[京津冀]京津冀一体化的结构性分析与治理构想 （下）

5.收入分配结构差距

城乡收入比是衡量一个国家或地区收入分配差距的重要指标，也是反映社会贫富差距以及社会不平等的重要指标。从表8可以看出，通过京津冀城乡收入比、现金消费比情况看，京津冀呈现梯度化格局，而且，农村收入比、消费比差距大于城镇收入比、消费比。一方面说明，河北城乡差距比较大（河北城乡收入比2.48:1、天津2.04:1、北京2.19:1）；另一方面说明，河北农村比较落后，农民增收困难，农民生活负担很重。2013年，河北农村居民家庭人均纯收入9102元，其中工资性收入占57.5%，这与北京（65.6%）、天津（57.4%）农村居民家庭人均收入构成基本一致，三地农村居民家庭纯收入主要来源于工资性收入（打工赚钱），而不是种地。但与北京、天津不同的是，河北第一产业产值高，农民本应在农村居民家庭纯收入中的家庭经营纯收入比例中占大头，但由于农民太多，劳动生产率低，只靠家庭经营获取收入已不能维持生活。

（三）经济与社会的结构性差距

以上分析了京津冀区域间经济的、社会的结构性差距问题，以下简要分析京津冀各自区域内部的结构性差距问题。京津冀各自区域内部的发展不均衡，导致各自内部存在社会结构滞后于经济结构的结构性偏差，这也是阻碍京津冀一体化的主要障碍。例如，京津冀社会阶层结构，北京虽然形成了“橄榄型”社会，但是却不是中产社会，处于中间的商业服务人员阶层占有较大比例（占33.820%）。这一阶层群体的突出特征是，他们几乎都是白领阶层，但是，大都由流动人口中的农民工组成，处于产业链低端，收入也比较低。天津是非标准“金字塔型”社会阶层结构，但是却不是标准型的，产业工人阶层、农业劳动者阶层比重过大。河北是“倒丁字型”的社会阶层结构，不及全国社会阶层结构的优化程度。

又如，“京津冀”的城镇化率指标，是把本地和外地农业户口在本市/本省居住半年以上的人口确定为常住人口，而且计算入城镇人口。这类人口到底有多少？统计局没有说明，但现在各个城市里都有相当数量的这类常住人口，他们被称为“只是半城市化的人”[17]。如果将这部分群体，特别是流动到京、津的农民工群体去除，两市的城市化率将下降20个百分点。河北，即便不考虑“半城市化”问题，其2013年的城镇化率也只有49.33%，这与工业化中期阶段城镇化率需达到60%的标准[16]差了约10个百分点。

从形式看似乎京津冀的社会结构型态与之相对应所处的经济结构型态相适应，但内容或实质还存在比较大的差距，滞后于经济结构型态。

通过以上分析，京津冀区域间不仅存在经济结构差距、社会结构差距，而且各自区域内的经济结构与社会结构也存在结构性偏差，社会结构相对于经济结构处于滞后状态。毛泽东同志曾分析中国革命的形势时，说到中国革命战争的特点，其中第一个特点是中国是一个政治经济发展不平衡的半殖民地的大国[18]。那么，新世纪、新阶段，整个中国发展，乃至区域的发展的特点是什么呢？仍然是不平衡问题（尽管历史背景不同）。如果不解决京津冀区域间、京津冀各自区域内部两个结构性不均衡问题，京津冀一体协同发展很难顺利实现。这两个结构性不均衡问题，也是产生诸多经济、社会问题和矛盾的主要根源。

三、京津冀一体化治理构想

结构性问题而导致的区域结构不均衡是阻碍京津冀一体化的根源，医治它，需要以区域均衡思维为出发点，以国家治理战略为统领，借助新型城镇化三步走战略和统筹区域协调发展战略为支点加以破解。

（一）国家治理战略统领

党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”《决定》提出全面深化改革的总目标，一个是完善和发展中国特色社会主义制度，一个是推进国家治理体系和治理能力现代化。完善和发展中国特色社会主义制度是全面深化改革的总目标很好理解，因为我们党始终领导全国各族人民不懈努力奋斗，不断深化改革，最终目的就是为了完善和发展中国特色社会主义制度。但是，将推进国家治理体系和治理能力现代化也作为全面深化改革的总目标的表述是前所未有的。由此可见，国家治理在未来的全面深化改革中、在完善和发展中国特色社会主义制度中将具有举足轻重的地位。

改革开放30多年来，京津冀结构性问题的顽疾一直未得到有效解决，最为根本的问题是京津冀存在等级差，处于不平等地位。当前改革处于深水区，问题复杂，利益固化，需要从国家层面统领，制定治理方略，否则京津冀各自不仅无法解决问题，三者之间协作也很难（三者很难达成利益共识）。因此，统筹京津冀协同发展，关键要以国家治理战略为统领。实践证明，在国家治理战略框架下，京津冀一体化才得以破题，京津冀一体化才能取得实质性进展（2015年4月中共中央政治局通过《京津冀协同发展规划纲要》）。这也是国家治理能力的充分体现。在未来，国家治理在改革中所发挥的作用将成为常态。

（二）新型城镇化三步走战略

人类发展的高级文明阶段的一切经济活动和社会活动基本负载于城市之中，同时，城市文明也标志着人类社会的进步。新型城镇化的最终目的是依环境需要满足人民福祉，实现城市现代化。新型城镇化三步走战略实际上也是“五个统筹”之首的“统筹城乡发展”内涵的进一步丰富。

1.着力解决城乡二元结构问题

贯穿于中国新型城镇化的改革主线是户籍制度。由于现代化推进的非均衡性，尤其是建国以后形成以户籍制度为根基的城乡二元壁垒，“一国两策”[19]，导致城乡发展不均衡。改革开放后，户籍制度在一些城市中经过多次渐进性改革，但计划经济时期形成的城乡二元分割的后遗症影响仍较为深远。2014年，国务院出台《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业户口与非农业户口，实行城乡统一的居民户口登记制度，城乡二元分割的根基首先在“身份”上瓦解。但是，附着在户籍制度上的社会权利、社会保障以及社会福利等制度还没有得到根本改革。需要进一步加快城乡社会体制改革，均衡配置资源和机会，以控制特大城市人口规模为导向，以自愿有序转移农业人口为城镇人口为推力，以保障土地和粮食安全为前提，切实提高农民家庭经营性收入为基础动力，逐渐填平城乡二元鸿沟，最终实现农业现代化。破除城乡二元结构，实现城乡一体化是新型城镇化三步走战略的第一步。北京、天津的经济发展水平已经到了彻底解决各自区域内部城乡二元结构问题的时候了，河北还是“小马拉大车”的格局，依靠自身还不能够彻底解决城乡二元结构问题，需要在京津冀一体化框架内得到有效治理。

2.着力解决城市内部二元结构问题

随着中国城市化进程加快，原有户籍制度衍生出的诸多不平等、不合理的体制嫁接到城市内部，由此导致城市内部出现城市经济社会的二元结构困境，主要表现在“人”和“物”的二元性问题。例如，在“人”的二元性问题上，形成进城务工的农民工与城里工人之间的二元结构；形成外地人与本地人之间的二元结构；形成因城镇化进城刚由农民转变为新市民与久居城市的老市民之间的二元结构。在“物”的二元性问题上，形成街道与乡镇、居委会与村委会并存的二元结构问题；在城市的户籍制度中，既存在户籍存量（人才集体户等），又存在户籍增量（居住证积分落户政策）；既存在很多高收入的高级白领，也存在大量的低收入的白领等。破解城市内部二元结构，实现城市内部结构一体化，是新型城镇化三步走战略的第二步。北京、天津已经基本达到城市化成熟期，有条件全面进入深度调整期，提高城市化质量，有计划、有步骤地加快改革城市内部二元结构。河北后发地区，要借鉴北京、天津城镇化进程中的经验教训，根源治理，避免为城市后续发展带来更大的治理困境。

3.人的城市化或现代化问题

城市化的最终目标是实现城市现代化，而城市现代化的核心是人的现代化。随着经济社会发展，城镇化进程不断加快，城镇化质量不断提高，以及城乡二元结构和城市内部二元结构的逐步破解，为实现人的城市化奠定了基础。实现城市的全面现代化是这一阶段应该着力解决的问题。体现到人的自身发展问题上，就是在生存权已经解决，发展权和参与权是需要解决的重中之重。同时，在城市建设与发展方面，城市安全、城市环境、城市治理的现代化也是城市现代化的重要内容。实现人的城市化是新型城镇化三步走战略的第三步。人的城市化应是北京、天津、河北共同追求的目标，相比较而言，北京、天津应早日提上日程，河北也要朝这一目标努力。

新型城镇化三步走战略，并不是固化、相互割裂的，而是根据不同地区、不同发展条件、不同时期发展战略重点不同，可以相继推进，也可叠加进行。我们构思的新型城镇化三步走战略，意在解决城乡以及由城乡衍生的差距问题。对照本文，即是主要解决京津冀各自区域内部的结构性不均衡问题。也就是说，较快地解决各自内部结构性不均衡问题，可以为解决区域间结构性不均衡问题奠定基础。这也是提出新型城镇化三步走战略的出发点之一。

（三）统筹区域协调发展战略

党的十六届三中全会提出“五个统筹”，“统筹区域发展”是其中之一。统筹区域协调发展战略不是局限于京津冀区域内部不均衡问题，而是针对于区域之间结构性不均衡问题的破解而提出。在统筹区域协调发展方面，我们认为，经济、社会协调发展是京津冀的一体两翼，是破解京津冀区域间结构性不均衡的根本策略。

统筹京津冀协调发展，关键要以经济、社会协调发展为主线。在统筹京津冀区域经济协调发展方面，扭转梯度化格局的办法是，发挥各自区域产业优势的溢出效应，优化资源配置，填补各自区域弱势产业。比如，天津第三产业发展程度比较低，北京应将部分能够形成互补的第三产业外移或外溢，扶持、壮大天津第三产业发展。河北第一产业比重较高，可以将北京、天津农业现代化的模式移植河北，形成京津冀一体化的“大区农业”，提高河北农业劳动生产率，发挥河北农业基础优势。在统筹京津冀区域社会协调发展方面，扭转梯度化格局的办法是，在京津冀社会政策、公共政策一体化方面要尽快破题（公共服务均等化依赖强有力的社会政策或公共政策支持，所以，公共服务均等化的前提是社会政策一体化），给予弱势地区的弱势领域更为优惠的政策，扶持其较快“填谷追峰”。例如，在公共服务方面，加快公共服务一体化政策制定进程，使京津冀卫生医疗、教育等公共服务率先一体化；在人才培养方面，河北的人力资源问题，决定其能否顺利承接京津产业转移，能否较快发展。为此，应重点扶持河北教育事业发展，提高高等教育毛入学率，加快职业教育发展，加大农民工培训力度，通过劳动力存量素质的提高重新释放人口红利，提升河北内生人力资源储备。

京津冀具有不同的人文地理、观念等文化要素，代表后现代、现代以及传统不同的文化情境。当前，只能采取包容协同发展的政策，在国家治理框架下，实现区域资源的交织与融合，推动传统追赶现代，现代追赶后现代，最终形成均衡发展的格局。

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作者简介：李晓壮（1980-），男，中国社会科学院社会学所博士后，首都社会建设与社会管理协同创新中心研究人员，研究方向为社会结构领域；周艳（1979-），女，中国社会科学院社会学所博士后，首都社会建设与社会管理协同创新中心研究人员，研究方向为社会建设研究（北京 110732）。