[新常态]经济新常态下现代职业教育体系深层矛盾探思

经济新常态时期，经济增长速度逐步趋缓，社会发展方式迅速转变，产业结构调整步伐日益加快，生产力技术水平不断提高，导致职业教育的深层矛盾凸显，如何消解，值得深思。

一、经济新常态时期现代职业教育体系建设凸显的深层矛盾

经济新常态时期，现代职业教育体系建设的两大深层矛盾更加明显：一是职业教育人才供给的结构性矛盾，即社会经济转型升级所需要的高素质的高端技能和技术型产业人才严重短缺，而低端技能型产业人才培养过剩；二是职业教育经费投入的绩效性矛盾，即在产业经济增速换挡过程中，国家财政虽然承受较大的支付压力，仍然不断提高职业教育的经费投入，但职业教育的社会吸引力依然不高。

（一）职业教育人才供给的结构性矛盾

1.职业教育人才供给机制掣肘。改革开放以来，我国进入市场经济体制，而职业教育的人才培养机制则相对封闭。目前，我国职业教育还没有形成市场经济体制条件下深度融合的校企合作机制，人才培养的供需矛盾依然突出：不能紧密追踪产业的有机构成变化，从而引导人力资源多元分流、促进劳动力素质有效升级；不能及时将新业态、新工艺和新技术转换为专业人才培养方案和课程教学内容；不能很好地满足经济新常态下产业结构加速调整和社会经济发展方式快速转变的需要，难以引导产业人才从城市向农村、从工业向农业进行适度反哺；不能快速响应职业教育学习者升学、就业、转岗、换业和创业等多样化的学习需求。

2.职业教育人才供给能力薄弱。经济新常态下，职业教育人才供给能力薄弱主要体现在两个方面：一方面，当前我国的职业教育人才供给能力尚不能满足社会经济高速增长需要。受世界金融危机余波冲击，我国的经济发展有所减速，但是依然是全球经济增速最快的经济体以及世界最大经济体[1]，对产业工人的需求巨大。然而，近年来产业结构调整速度不断加快，我国职业教育的专业布局与产业布局结构的匹配度不高等问题更加明显，导致职业教育人才培养规格不能满足社会经济发展的要求。另一方面，我国职业教育还不能满足社会民生发展的深层次需求。随着城市化率逐年提高，我国社会人口、社会消费和居民需求特征出现了新变化。2011—2015年，我国的城市化率从51.27%提高到56.10%[2]；2011—2013年，城镇居民和农村居民的恩格尔系数分别从36.3和40.4降至35.0和37.7[2]，社会消费和居民需求结构呈现多样化，交通、通信、医疗保健、文化、教育和娱乐等消费需求逐年上升，环境治理形势更加严峻。多年来我国职业教育的基本要素和内涵建设大多紧密围绕经济收益的短期效应展开，导致职业教育难以满足社会民生发展的深层次需求。

3.职业教育人才无效供给过剩。随着历次经济调整政策的实施，我国国内生产总值构成开始大幅分化。近年来，我国第一产业比重不断下降，第三产业比重不断上升，2016年第2季度数据显示，第三产业所占比重已经达到52%，第二产业则为41%[2]。产业结构调整和技术升级的步伐进一步加快，当前相对封闭的职业教育办学模式更加难以及时追踪产业经济的变迁，短期内社会职业岗位的有效供给将相对不足，劳动密集型产业将不断释放大量低端技能的产业工人，无效的劳动力资源供给必将不断积累，造成教育资源和人才资源的严重浪费。

（二）职业教育经费投入的绩效性矛盾

1.国家财政投入总量巨大，但职业教育社会吸引力依旧不高。尽管国家财政对职业教育的投入力度逐年加大，2014年职业教育经费比2010年增长了42.2%，财政性经费比2010年增长了75.2%[3]，由于职业教育所涉及的职业岗位的薪酬待遇、社会形象和社会地位普遍较低，以及人力资源市场和公务员考试制度存在歧视性等原因，职业教育学习者的发展空间狭窄，导致职业教育的社会吸引力依然不高。

2.国家财政支付压力增加，但经费投入需求量更大。经济新常态时期遭遇“三期叠加”，“增长速度由超高速向中高速转换”[4]已经成为既定事实，中国经济将“面临全球需求疲软造成的‘下行压力’”，国家财政的支付压力必然增大。根据一般公共预算支出和收入的比值折算，2011—2015年我国的公共财政支付压力系数为1.05、1.07、1.09、1.08[5]和1.16[6]，这就说明最近几年国家财政赤字有上升趋势。可见，尽管国家教育财政的投入呈现增长态势，但是从职业教育投入的构成看，国家财政投入比例非常大，而其他渠道的投入比例较小且呈现下滑趋势。可以预见，在未来一段时间内，国内生产总值增速必将持续趋缓，国家财政支付压力必然持续增大，期待国家财政加大对职业教育的投入似乎不太现实。

3.免费制度实现全面普惠，但难以满足差异化发展。齐性化的职业教育免费制度与差异化的区域发展需求之间存在悖论。近年来，党和国家把发展职业教育放置在突出的战略位置，且非常关心家庭经济困难学生顺利接受职业教育。2014年，中等职业学校全日制“在校生中所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生已享受免学费政策”[7]，占在校生的91.5%；同时，家庭经济困难和涉农专业的学生享受每年2000元的国家助学金，助学金覆盖率近40%；高等职业院校奖学金覆盖近30%学生，助学金覆盖25%以上的学生[3]。“十三五规划”期间，将进一步“逐步分类推进中等职业教育免除学杂费”。然而，职业教育免学费政策的实施效果并不十分乐观，在一定程度上阻碍了民办职业学校的结构优化[8]，甚至违背了职业教育免费制度公平性的初衷。

二、经济新常态时期制约现代职业教育体系发展的原因探思

在经济新常态下，现代职业教育治理制度创新乏力和治理体制改革滞后是导致两大深层矛盾的重要原因。因此，在经济新常态下，必须积极完善现代职业教育治理体系，进一步释放改革的潜力和红利。

（一）治理制度创新乏力，不能满足发展需求

1.国家层面宏观制度改革迟缓，制约现代职业教育体系价值导向。首先，国家分配制度和人力资源管理制度的改革不协调。长期以来，国家一直努力通过“增加居民收入在国民收入中的比例、劳动报酬在初次分配中的比例”[9]等措施改革分配制度。然而，由于历史原因，编制内外和各类编制的劳动者之间在社会分配过程中形成了巨大的收益差异：各类编制的劳动者之间的收入分配、薪水和福利待遇、社会地位、能够支配和利用的教育资源和社会资源等相差较大；尚未健全由知识、技术、管理等要素市场决定的报酬机制，劳动报酬在初次分配中占比偏低；编制类别造成的社会阶层之间的差距不断扩大，且具有较强的终身性的特征，社会垂直流动的阻力较大。长此以往，就逐渐形成了不利于参与初次分配而有利于参与再分配的劳动者的社会分配制度，这就使得职业领域以工匠精神、职业精神和专业化发展为核心的职业文化传承遭受较大的阻力。面对这些问题，当前的职业教育不仅基本上无所作为，反而固化了现有社会阶层的差异，从而更加削弱了职业教育的社会吸引力。

其次，人力资源培养和职业资格认证存在双轨运行的局面。就目前来看，职业教育形式上的多元培养机制并没有在市场机制下形成良性互动的竞争和合作机制。教育部只能给管辖内的职业院校颁发学历证书，而人力资源和社会保障部则不仅可以向管辖内的技工院校颁发学历证书，还可以向全社会颁发职业资格证书，两大职业教育系统之间相对封闭并自成体系，且均在不同程度上将行业企业等劳动力的最终使用者排斥在人力资源培养体系的主体地位之外。从社会化大生产角度来看，教育部门、人事部门和产业部门分别主要承担人力资源的培养、配置和使用职能。但是，截至目前，它们之间尚未形成良好的协调和制约机制，且尽管后两者会对教育部门出台的人力资源培养制度和政策进行会签，但是它们并不对这些制度和政策的执行力进行背书，因此对它们也不具有强烈的自我约束力和协作合力。

再次，部分政策存在限制性，不利于职业教育发展。长期以来，对职业教育学生升学和转换教育类型的限制性政策、对职业院校升格的限制性政策，以及国家公务员选拔考试对职业教育学生的限制性政策等，在一定程度上削弱了职业教育的社会地位；对公共财政的公益性和社会资本的私有性认识不足，因而对民办职业教育的地位和盈利问题一直讳莫如深，限制了社会力量大规模举办职业教育。

2.职业教育基本制度供给疲软，制约现代职业教育体系发展需求。首先，职业教育的核心法制体系建设滞后。自1996年第一部《职业教育法》颁布以来，职业教育开始走上法制化的轨道。但是，随着社会经济变革逐步深入，职业教育与产业部门之间的关系已经发生深刻变化，《职业教育法》的很多条款已经不能适应发展形势，国家依法治教和跨部门协作治理职业教育显得力不从心，行业企业和中介组织缺乏全面举办职业教育和深层参与治理职业教育的法制基础，限制了职业教育产教融合、校企合作、工学结合等教育理念的深入实施。

其次，职业教育的周边法制体系的强制力不足。近年来，《中等职业学校学生实习责任保险实施方案》《职业学校兼职教师管理办法》《职业学校教师企业实践规定》《职业学校学生实习管理规定》、首批《职业学校专业（类）顶岗实习标准》目录等相继颁布，但是依然存在依法治理职业教育的空白区域。特别是，这些部委的规定尚未上升为成文的法律条款，法律强制性不足，执行监管困难大，既不利于政府在新时期依法治理职业教育，也限制了职业教育办学主体之间有序竞争并通过市场机制实现优胜劣汰。

3.职业教育标准体系供给不足，制约现代职业教育体系有序竞争。首先，职业教育的标准体系不健全。尽管近年来颁行了《中等职业学校教师专业标准》《中等职业学校设置标准》等一系列标准，但是仍然不能构成完善的标准体系，如高等职业院校的设置标准、职业教育教师的建设和专业发展标准以及职业教育质量标准仍在酝酿当中。

其次，职业教育的标准修订缓慢。职业院校的专业教学标准正在相继颁布，各省级行政单位基本全部制定生均拨款标准，但在经济新常态下，产业经济结构升级速度日益加快，而国民经济“可能会经历一个L型增长阶段”[10]，财政支付压力必然增加，目前职业教育的经费投入“与职业学校实际办学需求相比……我国职业教育生均经费差距较大”[11]，因此职业教育的相关标准必须与时俱进进行修订。

（二）治理体制改革滞后，制约宏观调控能力

1.职业教育管理体制积弊依旧，制约市场机制发挥效力。改革开放以来，为适应社会经济发展的阶段性需要，国务院经过六轮较大规模的行政管理体制改革，逐步形成基本适应社会主义市场经济体制的组织架构和职能体系，政府职能转变取得重要进展，国家在公共管理中的行政职能更加高效，产业经济部门逐渐按照市场经济规律进行运转。然而，教育部门与经济部门并没有实现同步化的体制改革，教育部门和产业部门之间原有的业务纽带断裂，教育部门在很大程度上依然按照行政级别进行建制，导致目前仍未形成基于市场经济体制的校企协作机制，职业教育积留已久的体制性问题还需要进一步通过改革得以解决。

2.职业教育举办体制相对封闭，制约内在的开放性需要。20世纪90年代末到21世纪初，中央各部门的职责进一步明确，除了原劳动部举办的院校外，其他各个部委的院校逐步划转给教育部门管理，产业部门与职业教育之间的隶属关系被打破，从而导致职业教育形成相对封闭的办学体制，既难以深入实施产教融合、校企合作、工学结合等职业教育理念，也难以从行业企业获得必要的教学资源，学生和教师得不到足够的生产性技能的专业训练，人才培养规格不能较好地满足产业经济发展的需要，造成了职业教育的质量问题和人才培养的结构性矛盾。

3.职业教育管理机制行政主导，制约双重调控耦合互动。经济结构决定了国家治理手段的取向。当前，我国依然处于社会主义初级阶段，全民所有制经济依然占据主导地位，除了流通领域外，社会大生产的其他环节还没有完全实现市场经济体制。政府对流通流域主要依靠法律体系和市场机制进行治理，但是对于产业部门的其他领域还主要依靠行政命令和政策进行干预。经济基础对政治和教育等上层建筑的规定性作用，导致教育部门依然按照行政级别来建立组织架构，并依靠行政命令和教育政策实现治理，这就导致职业教育经费中国家财政性拨款负担很重。在面临职业教育结构性矛盾的时候，政府依然只能采用行政手段进行干预，市场机制很难在职业教育治理中发挥有效作用，行政命令和市场机制有效结合的职业教育治理模式还没有完全实现。

三、结束语

从宏观层面分析，“政府-教育-社会”之间的矛盾运动构成了现代职业教育体系的动力系统。政府是职业教育治理的重要主体，各类职业教育机构是职业教育服务产品的重要提供者，产业经济和各类学习者则是职业教育服务产品的主要需求者。因此，在经济新常态时期，必须有效地消除职业教育治理体系与职业教育机构之间供需的综合性矛盾，才能解决体系内部的投入绩效性矛盾和体系内外的供需结构性矛盾，最终实现主体可持续发展这个终极目标。首先，积极创新中央部门的联席合作治理体制机制，尽快组建相对独立的国家职业教育质量和标准管理局，建立适应经济新常态的现代职业教育治理架构；其次，继续强化政府对职业教育的顶层治理责任，深化基本制度改革，积极推进职业教育的法律供给，构建符合市场经济体制和法制体系的多元化投入机制，尽快完善适应经济新常态的现代职业教育法制体系；最后，通过标准体系建设来推进职业教育体系的现代化水平，不断提高职业教育的人才培养质量和社会形象，使职业教育在经济新常态下更好地服务于国计民生。

参考文献：

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[6]王姝.去年中央单位三公经费少花9.43亿[N].新京报，2016-6-30.

[7]教育部.关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见（财教〔2012〕376号）[EB/OL].（2012-10-22）[2016-9-16].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1779/201210/t20121030_143848.html.

[8]韩凤芹.中职免学费“一刀切”结果事与愿违[N].中国青年报，2016-8-8.

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[10]龚雯，许志峰，王珂.七问供给侧结构性改革[N].人民日报，2016-1-4.

[11]耿洁.职业教育生均经费标准制定实施与对策研究[J].中国职业技术教育，2015（18）.