[新常态]经济新常态下区域职教改革与发展路径探究

  2014年11月习近平主席在亚太经合组织工商领导人峰会上首次系统阐述了“新常态”，并从速度、结构、动力等方面指出中国经济步入新常态阶段的主要特点，更加明确了中国经济社会转型期的特点与战略任务。新常态将改变过去高速增长时期的许多理念和做法。南开大学校长龚克认为新常态不仅仅是经济增速下降到7%，经济转型最重要的是政府与市场关系的转型，转变政府职能，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，围绕提高经济发展质量与效益，大力实施创新驱动发展战略，最大程度地依靠科技进步、制度创新和改革开放，以实现更长远、更健康的发展^[1]。经济增长最终靠教育与人才，我国必须走人才引领的发展道路，尤其是加快制造业发展急需的技术技能人才培养，这是我国从低端的加工贸易转型升级到高端制造的落脚点，这为新常态下区域职业教育的改革与发展提供了更大的机遇与挑战。

一、经济新常态对就业市场的影响

新常态阶段随着产业结构调整、经济发展方式转变，企业的生产工艺将不断改进，推动着工业生产方式由“制造”转向“智造”，技术技能人才结构高移，就业市场对技术技能人才的需求将呈现以下特征。

(一)技术技能与知识复合的人才

新常态阶段随着工业化与信息化的加速融合，我国经济发展将依靠科技进步，尤其是技术进步走创新驱动、转型发展的道路。企业只有加快发展高技术、高附加值产品，从依靠低成本竞争向依靠智力投入转变，才能在市场竞争中取胜，而这离不开从业人员技术素养的提升。经济社会发展对于产业一线人才的要求不再是单纯的体力劳动，而更多的是智能提升，表现出知识与技术技能复合的新特征：可以将创新成果转化为生产力，促进先进技术的转移与应用；不再专精于单一的技术技能而是可以灵活运用多元技术技能。

(二)以创新为核心的社会实践能力

我国制造业发展长期以来的瓶颈在于，企业主要从事低附加值的劳动力密集型生产，自主创新能力较低。党的十八大报告明确提出：“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”新常态阶段经济转型也是围绕提高经济增长的质量与效益，大力实施创新驱动发展战略。创新驱动的实质也是人才驱动，落脚点在于技术技能人才。一线产业人才应具备创新产品与服务的社会实践能力，以促进和适应技术变革，即能够运用自身的知识和技术技能不断改进生产与服务过程，促进创新的实现。

(三)较高的职业综合素质

2012年以来，15～64岁之间的劳动人口总量出现了不断下降的趋势，意味着新常态阶段人口红利消失的转折点已出现，提升整个社会人力资本的存量与水平已迫在眉睫。实现经济社会的可持续发展，首先要实现人的可持续发展，对产业一线人员职业综合素质的要求将越来越高，尤其注重其应具备普适性、可迁移的“软技能”，包括系统的学科或专业知识、学习能力、人文素养、职业道德和团队合作精神等。

二、经济新常态下区域职业教育发展的路径与对策

新常态阶段国家给予职业教育前所未有的关注度。《关于加快发展现代职业教育的决定》(以下简称《决定》)和《现代职业教育体系建设规划(2014～2020年)》为职业教育如何适应新常态下技术进步和生产方式变革指明了方向。但是从具体操作层面上看，还有许多具体的做法需要探索。

(一)发挥企业办学主体的作用

企业既是职业教育人才培养的责任承担者，又是最大受益者。《决定》提出，“健全企业参与制度，发挥企业重要办学主体作用。^[2]”这既是国家从促进职教发展的角度来考量，也是完善现代企业制度、落实其社会责任的产物，但最终的落脚点在于促进企业自身的可持续发展、产业结构调整升级以及经济社会的整体发展。

1.企业参与职教办学的逻辑起点

技术技能人才缺乏在很大程度上制约着区域产业结构的调整与升级。人才紧缺固然可以从职业院校自身找原因，但是在很大程度上应归咎于企业参与职业教育的程度低。由于产教对接不紧密，现有职业院校专业设置不合理，课程设置缺乏前瞻性，教学内容陈旧，双师型教师匮乏，实训设备、技术工具与市场实际脱节，不能适应新常态下企业生产智能化与专业化特点。企业只有注重整合分散资源，协同创新发展，提高资源利用率，同时创新多样化人才培养机制，开辟广泛的人才晋升通道，实现综合实力提升，才能适应经济新常态变化，顺应产业结构调整。

2.企业参与职教办学的主要形式

校企合作的形式众多，但能够切实发挥企业职教办学主体地位的形式主要包括三方面内容。一是以校企深度合作形式开展现代学徒制。可借鉴发达国家经验，政府设立引导资金，在改革中搭建平台，着力吸引企业参与“招生即招工、入校即入厂、校企联合培养”的现代学徒制试点；二是以校企共同体形式参与混合所有制办学，即企业以参股方式与学校合作举办混合所有制职业院校；三是以校企一体化形式举办职业教育，国家出台激励政策让企业办学享受公共财政生均拨款、教师享受事业单位相应待遇，同时地方政府对办学符合职教发展规划要求的通过购买服务等方式予以支持。

3.企业发挥重要办学主体作用的渠道

企业作为职业教育重要办学主体，其地位从“被合作者”甚至“旁观者”到“重要办学主体”的角色发生了重大转变。从发达国家企业参与职业教育发展历程来看，从支持职业教育到与职业院校合作，再到自主举办职教机构，是其主体地位逐步发展的过程。随着企业角色的转变，校企双方可最大程度地发掘各自优势，从学校与企业资源彼此开放，实现育人与生产功能与过程的对接；到成立由校企等利益相关方组成的董事会或理事会进行统一管理，实现人员互兼互聘；再到校企双主体合二为一进行组织融合，逐渐实现了校企双方从功能、管理到组织的一体化办学，从而使企业的重要办学主体作用得以凸显。

(二)加强行业组织的职责

由于我国职教管理体制存在弊端，行业企业参与职业教育不足，影响了整个职教体系运行效率、培养质量的提高。行业是基于企业形成的，更贴近生产实践和市场需求，并具有政府所不具备的应对市场变化的快速反应能力。《决定》提出，“通过授权委托、购买服务等方式，把适宜行业组织承担的职责交给行业组织，给予政策支持并强化服务监管。^[2]”可见，地方政府应制定相关法规政策，明确行业参与职业教育决策与管理职责，以期在经济新常态下更好地发挥行业的指导、评价与服务作用，切实提升职教人才培养的针对性与适应性。

1.发挥行业组织的指导作用

政府应简政放权，转变职能，明确行业协会在校企合作中的指导作用。一是使行业履行发布人才就业状况、技术动态、岗位标准等职责，且进行行业人力资源需求预测，从而提升校企合作的质量与水平；二是切实赋予行业组织相应的管理与服务职责，使其“发挥资源、技术、信息等优势，参与校企合作项目的评估、职业技能鉴定及相关管理工作”^[3]，进而逐步建立以行业为主导的第三方质量评价制度，吸纳社会各界特别是行业企业专家参与职教评价，引导职业教育关注新常态下的行业企业需求与人才市场需求，以提升其价值与吸引力；三是通过行业指导，紧贴区域经济转型发展需求，校企共同制定人才培养标准、专业教学标准和核心课程标准，为统筹推进中高职衔接和高职高专本科联合培养技术技能人才提供支撑。

2.发挥行业在开放办学中的基础作用

利用行业组织在我国职教体系开放办学中的优势，提高我国职业教育的国际影响力与竞争力：一是依托行业龙头企业的国际合作项目，通过过程参与，探索企业、产品、教育一体化走向世界的开放式创新发展模式；二是开展有行业支持的现代学徒制试点，探索并构建互惠共赢的办学体制、利益相关方共同治理的管理体制、校企一体化的招生与就业体制，并根据行企校资源优势互补的原则，不断创新人才培养模式；三是依托行业，积极探索“集群式”职教发展模式，推动政行校企紧密型办学体制机制改革。整合各方资源，研究制定职教集团化办学支持政策，完善运行机制和利益分配机制，形成合理治理结构，以求在集团内实现人才培养的衔接和办学资源的共建共享。

3.依托行业的纽带作用，提升服务能力

行业部门是连接职业教育与产业发展的重要桥梁，职业院校可以依托行业的产教对话协作机制，提升服务产业能力：一是定期参与行业组织的校企双方见面会，解决校企合作中出现的共同问题，通过沟通与协调各方利益、权力、文化、制度等冲突，找到实现双赢的利益分享机制；二是以行业为纽带，利用自身资源优势积极参与力所能及的科技服务与工程项目，使教育教学改革始终与区域产业的转型升级相同步，及时满足社会人力资源开发与技术进步的需求；三是在行业带动下积极融入社区培训、行业培训等社会服务体系中，切实提高服务地方经济社会和人的全面发展的能力；四是与行业企业共建产品设计中心、研发中心和技术创新服务平台，推进职教科研与产业需求对接，切实服务于技术技能积累与创新，为企业技术改造、产品开发、成果转化提供有效服务。

(三)提升职业院校开放办学的能力与水平

新常态阶段我国将致力于构建开放型经济新体制，职业院校必须适应新变化，着力加强基础能力建设，积极实行开放办学，完善合作机制，创新发展开放办学模式，使自身成为具有国际竞争力的技术技能人才培养的蓄水池。

1.推进以质量为核心的内涵式发展

新常态下职业院校只有将工作重心和资源配置转移到内涵建设上来，注重人才培养质量提高，才能积极应对技术更新速度加快和职业结构改变的影响：一是使行业企业直接参与课程设计与评价，及时调整专业课程设置，加大科技知识与技术教育的比重，把技术成果与真实项目引入课程，按照真实的技术与装备水平设计专业课程，切实提升学生解决企业实际问题能力；二是职业院校应基于顶层设计的高度，提出校企合作方案，创新育人模式，推行学徒制等以工作本位学习为特征的人才培养模式改革，以提高人才培养针对性与适应性；三是自觉适应经济社会发展新常态，做好人才培养服务产业转型升级的前端设计，响应国家创新驱动战略，实践基于素质教育视域下的学生创新创业教育，切实提升劳动者素质与创造附加价值的能力；四是前瞻性地进行专业调整与优化，使专业群基本涵盖区域重点产业，使人才培养能够更好地服务于地方制造业的转型升级。

2.以章程建设为重点，完善治理体系，提升治理能力

章程是规范现代职业院校内部工作、保障其运行的根本制度，体现现代职业院校治理的基本原则和方向。制定章程时，应考虑制度文本的可操作性。一是将共同治理、开放治理等治理理念与治理形态融入制度文本中，注重上承国家法律法规、下启校内各项规章制度；二是视章程为国家办学目的与意志的载体、社会支持与监督的依据、学校一切制度的根源；三是章程中应重点明确学校的法人特征、内部治理结构、利益相关者的责权利，以及办学理念、办学目标、管理制度、文化建设、人财物管理等办学的基本要求。然后再以章程为依据来制定学校的基本管理制度及具体规章制度。

落实十八届四中全会提出的“要推进国家治理体系和治理能力现代化”，职业院校还应结合校情，依据学校章程，探索与实践内部治理结构改革，完善治理体系，提升治理能力，以承接政府下放的权力和责任。一是吸收多元力量参与办学，明确不同利益主体角色，推进联席会、董事会、理事会等法人治理结构改革，完善治理机制；二是以党委领导下的校长负责制为前提，创新领导方式，建立党委主导的理事会决策制度；三是建立行业企业参与治理的科学决策机制以及有效的资源共享机制，实现基层组织与行业企业在管理机制上的融合，克服教育与市场需求脱节的矛盾；四是保障多元学术(专业)主体的参与地位，推进学术权力制度化，成立教授与行业企业专家组成的各类委员会，明确其权利与义务。

3.利用自身优势，坚持服务发展

《决定》指出：专科高等职业院校要密切产学研合作，培养服务区域发展的技术技能人才，重点服务企业特别是中小微企业的技术研发和产品升级，加强社区教育和终身学习服务^[2]。可见，职业院校科研工作着力点在于应用性研究与技术服务。一是通过政校企合作，校企协同创新，加快成为区域小微企业的研发中心和技术服务中心，推动企业工艺流程改进、创新成果的转化及先进技术的转移与应用；二是充分利用学校教学资源优势，突出服务行业企业职业培训的功能，主动承担企业员工培训，且创设条件使专业教师参与企业技术攻关、产品升级中，使其能够驾驭学校、企业“两个讲台”，从而有实力为企业提供各类培训支撑；三是加强与区域内企业、知名高校、研究机构的密切合作，共建新产品开发中心、技术工艺实验室和技能大师工作室等技术技能积累与创新平台，促进研究团队“跨界”整合，促进教师能力与企业技术创新、技术改造同步提高，实现新技术产业化与新技术应用人才储备同步。

(四)发挥市场机制作用，深化教育体制改革

中国经济新常态的本质是通过改革，建立和完善社会主义市场经济体制，厘定政府与市场的边界，让政府回归本位，发挥市场在资源配置中的决定性作用，可为经济社会发展注入源源不竭的动力。因此，职业教育要适应经济新常态，实现可持续发展，可通过为区域职业教育市场制定完善、有序的竞争规则，让职业教育在市场竞争中实现高效运转。

1.完善现代职业学校制度

目前，职教行政管理方式使得学校过度依赖政府，缺少自主运营的责任意识和开放办学的活力。《决定》指出：“完善现代职业学校制度。扩大职业院校在专业设置和调整、人事管理、教师评聘、收入分配等方面的办学自主权。^[2]”要使职业院校成为独立办学主体，应首先完善现代学校制度：一是健全职业特色的理事会或董事会等治理结构，与政府、行业、企业等外部利益相关方建立多元合作机制，扩大办学资源，增强办学实力与活力；二是推进产教融合、校企合作，依据市场供求关系调整资源的分配方向，充分利用股份制、混合所有制形式吸纳企业社会力量进入学校，发挥多元主体办学优势，推进办学体制机制改革；三是让社会力量和企业深度参与职业院校的办学、管理与评价，推进学校管理与企业管理接轨，实现教学过程与生产业务流程的全过程对接，然后赋予学校办学自主权，让其依据市场规律自主调整办学规模，优化配置教育资源，并对专业设置、课程安排及人才培养模式做出动态调整，使人才培养层次与经济社会发展需求相适应，进而提高办学质量与效益。

2.创新职业院校办学体制机制

长期以来我国教育管理体制中政府、学校、社会之间关系没有理顺，制约了职业院校办学的积极性及社会参与的积极性。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出，职业教育领域需要“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制^[4]。”这是解决职教自身发展问题的金钥匙，但是必须突破许多体制机制的限制。否则，单从职教体系内部进行办学体制改革，将是闭门造车。

地方政府应先行先试，制定《职业院校多元办学体制改革指导意见》及《职业教育校企合作促进办法》等政策与法规，为职业教育多元化办学、产教融合提供合理的、公平的竞争与发展环境，保证各办学主体同等的法律地位以及在招生、获得政府资助等方面的公平性。从完善治理结构的视角，明确政府、企业和学校各自承担的发展职业教育的责权利，形成互利互惠相互合作的动力机制与组织机构；细化鼓励企业参与职业教育的办学政策，如对混合所有制职业院校的监督、保障以及政府扶持机制等，并研究制定相关配套政策与实施细则^[5]；政策上支持独资、合资、合作举办民办职业院校，并运用税收减免与财政转移支付等方式，探索相互委托管理和购买服务等机制，推动股份制与混合所有制办学改革试点；赋予职业院校办学自主权，使学校根据市场需求整合各方资源实现协同育人，又可让企业充分获得技术支持与服务，提升人力资本水平；职业教育体系应建立合理的内部竞争与淘汰机制。如建立职业院校整合退出机制，通过资源整合，优化办学环境，提升办学水平。总之，要让职业院校自觉地树立市场意识、危机意识，从而专注于人才培养质量的提高。

(五)成立协调组织机构，健全产教对接联动机制

当前职业教育领域发展的一些瓶颈问题是由于顶层设计不足所致。政府部门应加强职业教育的顶层设计。在国家层面，要加强职业资格管理，建立高质量的、能力本位的职业技能评估机制及职业考试和先前学习认可制度。构

建能够反映劳动力市场需求、国家统一的资格框架体系，提供不同层次的职业资格及资格晋升路径，并使雇主和行业协会参与资格框架的开发实施。以上下衔接为目标，构建可持续发展通道，增强职教体系的灵活性、衔接性和贯通性，从而为产业一线人才提供顺畅、便利的可持续发展路径。

省级政府可以建立跨教育、人社、产业经济、行业主管部门、行业组织的协调联动机制，成立产教对接协调委员会，加强综合协调与统筹管理。

一是结合当地经济社会的发展实际，统一规划与各行业产业链相对接的专业布局结构；对区域内职业教育与行业企业资源进行整体规划与协调，提高职教资源配置效率；并对校企合作进行顶层设计、监督、规范与考核，提高区域内人才培养结构与社会经济结构匹配度。

二是下设由行业企业工程技术人员、管理与服务专家、职业院校专业带头人，或负责人组成的行业技能委员会，搭建学校和企业联合办学平台；根据行业企业中各层次的人才规格要求，界定中职、高职、应用本科各自对应的技术等级和标准；承担职业技能课程大纲与教材及职业资格考试标准的制定与更新，重点推进双证融合。

三是牵头组建信息网络，为职业教育利益相关方搭建面向市场的信息与资源交流平台^[6]并定期发布劳动力市场信息及国际职教发展信息。

四是建立“政行企校”联席会议制度，宏观决策产教对接等重大问题，协调利益相关方的分工与合作，统筹规划专业结构和布局、招生就业、监督评估与投资等事宜。

参考文献：

[1]龚克.南开大学校长：新常态就是让市场发挥决定性作用[EB/OL].[2015-01-24].http://finance.ifeng.com/a/20150124/13455509_0.shtml.

[2]国务院.国务院关于加快发展现代职业教育的决定[S].国发〔2014〕19号.

[3]中华人民共和国教育部.关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见[S].教职成〔2011〕6号.

[4]国务院.国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020年)[EB/OL].[2015-03-01].http://www.china.com.cn/policy/txt/2010-03/01/content_194926254.htm.

[5]阙明坤，潘奇.发展混合所有制职业院校初探[J].职业技术教育，2015(4)：42-44.

[6]杨运鑫，罗频频，陈鹏.职业教育产教深度融合机制创新研究[J].职业技术教育，2014(4)：40.