[生态建设]现代城市建设：中国与新加坡的发展经验

新加坡是公认的城市国家成功的典范，自上世纪80年代起，中国就非常注重研究、学习新加坡经济社会发展经验。新加坡华人占人口多数，因而在文化、习俗、语言与中国有诸多相似之处，中新两国关系也一直被形容为“远方亲戚”。中国与新加坡的国家体量相差较大，或许有些人会认为新加坡的发展模式对中国的借鉴意义不大。但若站在微观的城市视角来看，新加坡从建国之初的一个破败、贫穷和落后的热带岛国，变为经济富有竞争力、环境优美、人民安居乐业的“花园中的城市”，它在城市治理、城市规划、城区建设等方面积累的成熟经验是非常值得中国推广的。正如汪道涵先生所言，如果能建成100个像新加坡这样的城市，中国必将成为一个了不起的国家。

中国经过60余年的发展，在不断加快的城市化进程中，已逐渐形成一大批各具特色的城市群。新加坡总理李显龙曾表示，新加坡对中国来说，算是一个“微型实验室” ，那么中国拥有为数众多，不同规模、类型、特点并处于不同发展阶段的城市，无疑为新加坡的城市发展提供了一个“超大型实验室”。今天的新加坡所面临的“如何在有限的国土和资源但人口仍不断扩张的条件下延续城市的生命力”挑战，或许可以在中国不同城市的发展进程中，获取解决问题的启示。因此在这个意义上，增强中国与新加坡两国在城市建设、治理领域的学习与互动，对于共同推进两国城市朝着更宜居、更可持续发展的方向是非常有利的。

下面将从城市化进程、城市规划与城市治理、城市公共住房建设和城市基础设施融资四个领域，探索总结中新两国在现代城市建设领域的经验。

一、城市化进程

中新两国城市化的推进过程是完全不同的。中国自建国以来，城市化进程经历了几轮起落后在全国范围内渐次展开，受地理条件、经济发展水平和历史文化等多种因素的影响，城市化在各个地区的发展是不平衡的。而新加坡的城市发展则是在百年规划的指导下，在城市内部深耕细作、均衡推进。

（一）中国经验

1.在大规模人口迁移中保持社会平稳

中国新型城市化是在人口众多的传统农业大国中推进的城市化，它所带来的人口迁移规模及社会转型都是史无前例的。虽然中国仍然存在着户口制度，城市中的外来人口还无法享受与城镇户籍人口完全相同的公共服务，但中国过去近40年每年增长1600多万的城镇人口，持续多年的大规模人口迁移并未带来较大的社会不平稳。这种发展的平稳性，初期归因于经济快速增长带来的大量就业机会，后期来自于中国政府对外来人口公共服务均等化的努力。当前，除了特大城市之外，大部分城市的户口已面向外来人口开放，养老、医疗、失业等社会保险覆盖面也有了很大提高。

2. 较快发展的交通基础设施增强了城市的连接性，互联网技术的广泛应用改变城市的发展形态

作为一个幅员辽阔的大国，中国地级及以上城市以占全国6.7%的国土面积和29.5%的人口，创造了62%的GDP和61.9%的社会消费需求，这在很大程度上得益于高铁、高速公路等交通基础设施的超前发展，增强了城市间的连接性，形成了若干充满活力的城市群。交通基础设施缩短了中国城市之间的时间距离，互联网技术的广泛应用则进一步降低了贸易、交流的成本，改变着中国城市的发展形态。在中国“互联网＋”战略的推动下，大中小城市之间形成更灵活的贸易网络、生产协作网络、创新网络，更好地促进了不同城市在城市网络中的分工和效率的提升。

3. 快速城市化过程中涌现大量创新性城市发展方案

在中国快速城市化过程中，为突破原有城市发展的路径依赖，以技术创新带动社会创新，基层政府尝试开展许多具有实验性质的创新性城市发展方案，如智慧城市、生态城市等等。以智慧城市为例，截至2015年10月底，中国已有超过373个市、县（区）开展相关试点。智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，从而促进城市规划、建设、管理和服务智慧化。这种对城市运行模式的有益探索，对推动新型城市实现跨越发展具有重要意义。

（二）新加坡经验

1. 高密度、高宜居的城市

传统观念上，高度宜居的城市都具有空间开阔、人口稀疏、低层建筑居多的特征，但新加坡是为数不多被的高宜居的高密度城市。新加坡人口密度高达7155人/平方公里，但却没有十分拥挤的感觉，这主要得益于新加坡选择了高度集约化的发展道路：在居住和产业空间布局上，采取高层高密度的组屋居住小区开发模式和集约式的产业园区建设模式（包括工业园区、集中的商业街区和港口、金融集中服务区等），充分利用土地资源；在交通方面，以公交优先建立了完善、便捷的交通网络和先进的交通运输管控体系（拥车证制度Certificate of Entitlement， COE、电子公路收费系统Electric Road Pricing， ERP）。既有效地将中心城区及各镇连接起来，又有效地提高交通运输效率。

在新加坡，宜居城市的三个成果（具有竞争力的经济、可持续发展的环境、高质量的生活），与新加坡国家层面的成果指标直接挂钩，且财政部每个财政年度的“收入与支出预算”都发布这三个成果。对中国的地方政府（特别是城市一级的政府）而言，也可通过完善量化设计，增强城市宜居发展目标的可执行性。

2. 高度重视城市的可持续发展

新加坡大规模重建开始于20 世纪60 年代，从一开始，新加坡就摈弃“先发展，后治理”的发展思路，而采用了平衡发展的策略。建国早期，李光耀先生即倡导开展“清洁与绿化新加坡运动”，设想将新加坡建成一个干净的“花园城市”，，此后开展的城市建设无一不是围绕这一目标展开，随着各领域规划得到切实实施，李光耀先生的理想不但变为现实，新加坡还从“花园城市”逐步变为“花园里的城市”，未来还将成为“与自然和谐共存的城市” .

建国伊始，新加坡就高度重视可持续发展的环境，并通过相应的机构设置、一系列制度和政策设计来确保这一目标的达成。

例如，20世纪70年代中期，日本化工企业住友集团想要在新加坡市中心建一个化工厂，外资引进部门—经济发展局（EconomicDevelopment Board， EDB）非常积极，因为这个大项目将给新加坡带来可观的经济收益。但当时的环境部（Ministryof Environment）出于可持续发展目标坚决反对这个项目在市区落户，这个决定得到内阁和李光耀总理的支持。最终该项目以落户远离市区的裕廊并采取环保措施使得污染水平可以达标而告终。

3. 清楚界定政府和市场关系

新加坡充分发挥市场在稀缺资源（比如土地、水河能源）配制和定价的作用。为了达到这个目标，清楚界定了政府和市场的关系。政府土地售地计划（GovernmentLand Sales Programme， GLS）就是政府邀请私人部门参与发展的例子。政府会清楚确定发展的指引；而私人部门受邀请参与开发，为的是利用他们的创造力和效率。这方面最新的例子是滨海湾区域的市区重建局政府售地计划。电子公路收费系统（ERP）是另外一个成功使用市场机制，透过征收拥堵费来减少高峰时段的用车需求。

4. 各政府部门间协调分工

在推动城市发展方面，新加坡政府表现出“高度的行政创新”，各政府部门间协调分工、合理的职责定位，有力确保了城市规划、城市治理方案的科学性、专业性，并使其得到有效执行。主要表现在：一是新加坡各部门将政治和专业服务分离，政治家们重点关注战略和政策，专业和技术问题则交给专业部门和专业人士，从而减少出于政治目的、个人利益对城市建设的行政干预；二是饯行“整体政府”（Whole-Of-Government，WOG）及各政府部门在城市建设中权责明确，以城市规划为例，市区重建局（Urban Redevelopment Authority， URA）作为城市规划的主管部门，负责总体规划的制定和审批；建屋发展局（Housing  and Development Board， HDB）、裕廊镇集团（Jurong Town Corporation， JTC）和陆路交通管理局（Land Transport Authority， LTA），分别负责居住组屋新镇、工业园区和公共道路的规划、建设和管理，权责明确，彻底杜绝部门间相互推诿现象，避免出现管理真空。

二、城市规划与城市治理

合理的城市规划，有效的城市治理模式，是实现城市持续、健康、有序发展的重要前提。有人说新加坡是规划造就的宜居城市，这些立足高远、科学专业的城市规划，为新加坡城市建设奠定了基础。

（一）中国经验

鼓励基层政府从本地实际出发创新城市治理模式

就城市治理而言，越是基层政府越有发言权，应鼓励基层政府开展多种形式的探索，并对试点工作取得的成果给予认可，条件成熟时推广全国。例如广东省佛山市开展的社区试点网格化治理，在借助即时通讯工具，简化办事程序，提高应急反应等方面，都非常具有代表性。

广东省佛山市南海区在狮山镇罗村社会管理处、大沥镇和里水镇选取10个社区作为社区网格化治理的试点，按商住区、工业区和混合区等不同类型，划分了92个网格，并按“1＋2＋N”（1个网格长，至少2个以上网格员，N个志愿网格信息联络员）模式设置网格工作团队，梳理社区网格巡查任务清单，按照“信息收集—任务派遣—任务处理—结果反馈—核查结案”五步闭环式的流程，处理网格事件，形成规范的网格化运行机制。

同时，南海开发了“4G伺服社区网格化管理系统”，网格员可以下载手机终端APP，上传网格内的居民、商户等基本信息，实现社区各类信息资源统筹共享。

网格化管理以“查办分离”的方式，明确社区干部和社区网格管理员的职责，社区网格管理员在巡查过程中发现问题后，借助4G网络及时上传信息，部门则根据问题进行分类处理，以此提高部门在解决社区巡查发现问题的实效，倒逼政府提高服务社区的效能。

（二）新加坡经验

城市规划的超前性、民主性、专业性与权威性

新加坡的城市规划体系，由战略性的概念规划、总体规划和开发指导规划三级构成。概念规划主要指导新加坡未来40～50年的城市发展，每隔10年修编一次；总体规划是将战略规划的成果编译为未来10～15年服务的实施性发展计划，是开发建设活动控制的法定依据。开发指导规划将新加坡划为5个规划区域和55个规划分区，分别制定用途区划、交通组织、环境改善等开发指导细则，政府通过该细则和政府土地售卖计划对城市开发进行控制管理。

规划编制要长算远略。建国初期，在起草概念规划时，规划编织者注重用发展的眼光谋划城市未来的发展，将其设定为时限为100年的全局性规划，这不但有助于土地资源的有效利用，而且可以兼顾短期与长期发展需求。如果只是较侧重于短期与中期需求，忽略了长远发展需要则可能要承受相应的后果。

城市规划应有效贯彻落实。为确保城市规划的强制性和权威性，新加坡制定了相关法令并赋予执行机构所需的法定权力确保总体规划可以得到有效执行。新加坡市区重建局（URA）作为唯一的规划管理机构，被赋予了相应权力，保证所有的规划项目均符合总体规划及相关详细规划、法规和规范，并且服务政府制定的发展目标。

重视规划的专业性。一直以来，新加坡都有重视并尊重专家的传统，规划领域也不例外。一个好的城市总体规划至少需要20-30年才能初见成效。因而规划师为了能够预测所规划城市的未来发展，必须投入大量的精力展开调研，只有这样才有可能做好城市规划。一方面，政府官员应当认识自身在规划制定方面缺乏专业判断，对专业规划师的意见给予充分的尊重与信任。另一方面，规划师则要高度重视民情，而不是只专注于官员所给予的指示。如果统筹城市规划的官员缺乏足够的专业知识，并对专家意见置之不理，这样的城市规划往往会带来灾难性后果。

提高规划的公众参与度。新加坡政府认为，城市规划是一个理性推进过程，也是一个民主决策过程，为使规划更加符合公众的要求，要采取加强宣传、互动、奖励等多种形式来吸引、鼓励公众积极主动参与城市规划进程并提供反馈意见。一般来说，新加坡政府在修订总体规划（Master Plan）时，都会公开向公众征求意见，集思广益，最大限度吸引公众参与规划制定。