[区域发展] 政策环境、政策课题与政策试验方式选择——以中国自由贸易试验区为例（下）

(三)省级政府负责政策试验的组织实施

按照各自贸试验区总体方案的规定，自贸试验区所在的直辖市或省政府负有组织实施相关政策试验的责任，而对于自贸试验区及其管委会国家并未给予明确的地位与职责界定。例如，上海自贸试验区总体方案明确规定，“上海市要精心组织实施，完善工作机制，落实工作责任，根据《方案》明确的目标定位和先行先试任务，……重大问题要及时向国务院请示报告”。因此，各自贸试验区只是开展制度创新试验的平台或试验场，自贸试验区管理委员会也仅为相应省级政府的派出机构，代行省级政府对自贸试验区的行政管理权，不具有制度创新的法定实施主体资格。在自贸试验区的制度创新探索实践中，除制定试验区的行政管理和运作的基本规则(包括“试验区管理办法”和“试验区条例”)外，有关省级政府的政策试验主要围绕三个方面展开。

一是制定国家有关部门支持自贸试验区政策的实施细则。一个自贸试验区获国家批准设立后，国家有关部门会陆续出台支持自贸试验区改革开放的相关“意见”。这些“意见”大多只是明确了政策目标和方向，并未达到具体可操作的程度。二是推动以简政放权为核心的行政管理体制改革。上海自贸试验区设立以来，在上海市积极推进以简政放权为核心的行政管理体制改革，先后引入并不断完善企业注册资本认缴登记和“先照后证”制度、国际贸易“单一窗口”、企业准入“单一窗口”等改革措施，有效降低了政府部门之间的壁垒及其所产生的社会负担。三是研究制定与新体制相适应的事中事后监管新举措。降低市场准入门槛等简化事前管理事项措施的实施，使事中事后监管的重要性不断提升。

(四)以组织化为主的政策试验经验复制推广

已有研究不乏关于政策试验经验推广的总结，如钱颖一的“中国财政联邦主义”假说、韩博天的“分级试验”假说等。它们强调了新政策的自发扩散以及组织化因素，但自贸试验区的政策经验复制推广实践与上述假说存在着许多明显不同之处，甚至自贸试验区不同类型政策试验经验的复制推广方式也存在明显差别。从政策课题的大类来看，通过暂时调整法律法规及其他相关制度在自贸试验区实施所开展的政策试验，以及专门在自贸试验区开展的金融开放和金融自由化制度创新，不仅其他地区不能自发地模仿和复制，有关政府机构也不能随意进行复制和推广，除非国家对相关法律法规等制度规定进行了修改。

与上述情况相对应的是，属于行政管理体制改革和优化政府服务类的政策经验，都可以在一定范围内复制推广。自上海自贸试验区对外资审批引入“负面清单”管理方式以后，其他一些地区也纷纷表示将在审批投资管理中推广“负面清单”模式。实际上其他地区复制过来的只是“负面清单”管理方法，而不是上海自贸试验区所发布的“负面清单”内容。国务院印发的《关于推广中国(上海)自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，也清楚反映出上述自贸试验区政策试验经验复制推广的特点。由国家有关部门负责复制推广的29项改革事项，全面涵盖投资管理、贸易便利化、金融监管、服务业开放以及事中事后监管等5大领域，但基本上都属于行政体制改革方面的内容。由各省(区、市)人民政府借鉴推广的6项改革事项，在性质上也别无二致。

自贸试验区制度创新经验的无障碍复制主要发生在各自贸试验区之间。天津、广东、福建三个自贸试验区设立以后所进行的体制机制改革，大多都是上海自贸试验区制度创新成果的复制或适度调整。2015年4月8日，国务院办公厅印发的适用于4个自贸试验区的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，即为上海市发布的2014版外商投资“负面清单”的进一步压缩。

四、自贸试验区制度创新有效推进动力机制

(一)顶层设计与推动

自贸试验区迄今为止的制度创新，一直是在国家的顶层设计和推动下进行的。这集中地体现在总体方案的出台过程和具体内容之中。总体方案不仅明确了自贸试验区的发展目标定位，而且还明确了转变政府职能、扩大投资领域开放、推进贸易便利化、深化金融业开放创新、构建透明高效的监管制度等重点改革方向和具体任务。不仅如此，党中央、国务院一直十分重视自贸试验区建设，适时研究和部署自贸试验区改革开放的重大政策问题。在中央权威不断加强的大背景下，中央的重视和推动无疑是自贸试验区制度创新不断深入推进的最强大动力。

政策试验的顶层推动还体现在及时破除了制度创新面临的法律法规束缚方面。正是相关法律法规的及时调整和正式法律授权，使得自由贸易试验区的各项改革获得了相应的制度空间，从而制度创新不必选择以往区域性政策试验经常采用的“良性违宪”或者打政策“擦边球”的路径。从这个角度看，上海自贸试验区的各项制度创新，实质上是法律法规调整后探索构建新规则和检验新规则可行性的过程，并且这一过程较好地践行了改革必须依法有据的原则。

(二)制度捷径与“条块”政绩显示竞争机制

自贸试验区的制度创新试验，是按照国家现行的权力架构由“条块”分工负责实施。作为“条”的国家有关部门和作为“块”的自贸试验区所在直辖市或省，仍需在其原有的行政权责范围内实施制度创新试验。很明显，由地方请求国家有关部门支持改革与国家有关部门主动参与改革两者之间存在着巨大的差别。如果像以往一样对地方或者自贸试验区进行直接授权，而将国家有关部门排除在政策试验责任主体的范围之外，地方需要开展的重大政策试验都需要争取国家有关部门同意和批准，必将极大地制约制度创新的有效推进。在中国的各项重大政策制定过程中，国家职能部委通常都是政策的策源地和动议人，在一定程度上具有影响全局的能力。因此，将国家有关职能部委统一纳入自贸试验区制度创新责任主体，实际上就建立起了有效的“制度化捷径”。

应当看到，之所以能够呈现“条块”积极参与自贸试验区制度创新的局面，在一定程度上得益于各部门以及地方政府在该领域的业绩显示竞争，尽管不同部门的业绩内容差异巨大，似乎也不像地方政府围绕GDP增速而展开的业绩竞争更具可比性，但各部门在同一“政策池”开展政策试验对各参与方仍有较大的业绩显示压力。特别是国家要求有关直辖市和省汇报自贸试验区建设进展和制度创新成果，并且对试点政策执行情况进行综合和专项评估，同时将评估结果报告国务院，可以进一步增强各部门积极深化体制机制改革和制度创新的动力。此外，四个自贸试验区同时开展内容基本一致的政策试验，不仅可以更好地检验相关政策和制度创新的可行性，同时对有关各省(市)加快落实改革任务要求和组织管理好自贸试验区，也是一种重要的竞争性激励机制。

(三)各领域各部门之间制度创新的协调机制

自贸试验区的政策试验和制度创新由“条块”分工负责，可能会造成某种程度的政策衔接问题。总体看来，迄今为止的自贸试验区制度创新的部门间协调机制在不断加强。各部门开展制度创新试验都以自贸试验区总体方案为依据，而总体方案本身就是各方意见相互协调的成果。例如，上海自贸试验区总体方案的论证工作，就是由商务部和上海市成立的联合工作小组具体完成的，国家发改委、财政部、人民银行、海关总署等20多个部门参与了总体方案的研究和论证。因此，自贸试验区总体方案既反映了国家目标要求和国家有关部门的意见，也反映了地方改革发展的诉求，其研究、编制和论证过程本身就是极为重要的政策协调过程，并为日后各部门出台的政策相互协调和匹配奠定了重要基础。

在自贸试验区建设过程中，许多重大改革措施和制度创新都是由多部门联合完成的。企业准入“单一窗口”、国际贸易“单一窗口”、信息共享和综合执法制度等，都是多部门协调推进制度创新的典型案例。各种协调机制的建立和有效运作，不仅提高了各领域制度创新协调性，而且也形成了不同部门之间相互促动和有效联动的制度创新动力机制。

五、结论与政策思考

第一，政策环境和政策课题是影响政策试验方式选择的关键因素。尽管中国高度重视政策试验在国家政策制定中的重要作用，但却不能将改革开放以来的改革方式全部归结于“不设定终极目标”的政策试验，不同历史阶段和不同领域的改革方式实际上存在巨大差异，与时俱进地转变改革方式是确保改革开放不断深化的关键因素之一。改革开放初期，人们对许多领域的改革认识分歧巨大，甚至缺乏开展改革顶层设计的基本政策共识，在法律法规等相关制度约束较少的情况下，鼓励和支持地方和基层自发探索就是最可行的改革方式。随着政策环境和政策课题的不断变化，传统政策试验方式的局限性越来越突出，许多领域改革的政策试验方式也随之发生重大调整。

第二，顶层设计和顶层推动是自贸试验区制度创新的关键动力源。自由贸易试验区的许多重大改革决策，都已经超出了地方政府甚至国家行业性行政管理部门的职责和权限。无论是放宽外商投资领域和简化外商投资管理制度，还是推进资本项目可兑换和跨境融资改革，均需国家最高决策部门最终决定。如果没有国家的顶层设计和顶层推动，地方政府在这些属于国家“民事基本制度”和“经济基本制度”领域擅自先行先试，必将严重破坏国家法律秩序和经济秩序。

第三，顶层设计和顶层推动需要各个方面积极参与。自贸试验区制度改革创新是一个典型的多部门共同参与的综合性政策试验，从总体方案研究论证到出台具体的政策措施，各部门积极参与、分工负责、相互配合，形成了推动改革不断深化的合力。不可否认，近些年一些部门出台的改革措施囿于本部门或本行业的利益考量，其效果与社会期待相差甚远。但不能因此就将行业主管部门排除在改革方案设计和组织实施体系之外。破除部门利益和行业利益对改革的掣肘，关键是需要吸收部门外、行业外的力量参与到改革方案设计中来，形成部门内外、行业内外的改革共识。因此，问题的关键是如何调动各个部门积极主动开展改革的积极性，形成推进改革的有效激励机制，而不是将行业主管部门打上集团利益维护者的标签，并将其排除在改革实践之外。

第四，自贸试验区制度创新是一个法律法规改革和构建的过程，重大改革必须坚持法律法规改革先行。自贸试验区建设的最主要成果是形成了一批新的法规、部门规章以及行政规范性文件，而其前提是国家对现有法律、法规及其他规章制度的调整实施。深入推进自贸试验区制度创新，需要国家及有关部门进一步系统梳理和调整实施与自贸试验区建设不相适应的法律法规、司法解释、部门规章和规范性文件。在全国范围内推广复制自贸试验区重大体制机制改革经验也需要法律先行、于法有据。有学者提出，应该实施自贸试验区制度推广的“梯度对接”战略，即有关制度创新首先要由自贸试验区先行先试，然后由各类经济园区学习、模仿创新，最后再向全国范围复制推广。我们认为，从法律法规实施的角度看，该战略或许会造成制度碎片化和全国统一市场的割裂，由此退回已经被超越的“梯度开放战略”，因此，该战略的可行性值得再斟酌。