[区域发展] 政策环境、政策课题与政策试验方式选择——以中国自由贸易试验区为例（上）

一、引言

政策试验或称政策试点，一直在中国公共政策制定过程中发挥着极为重要的作用，许多政策在正式出台前都要经过一定范围的试点。许多研究认为，中国改革开放之所以能够持续深入开展而没有陷入停顿，主要是因为采取了政策试验这种有效的制度创新方式。诺斯认为，由于中国允许用不同方式的试验来克服经济发展面临的障碍，从而使得其制度结构拥有非同寻常的适应能力，有利于推动经济转型。王绍光通过对农村合作医疗演变的考察认为，政策试验使中国具备更强的学习能力和适应能力，从而能够不断解决发展过程中面临的各种问题和挑战。韩博天也认为，“分级试验”(experimentation under hierarchy)这种独特的政策循环过程是中国权威主义体制拥有强大适应能力和改革能力的主要原因。

不可否认，地方政策试验对中国的许多体制改革均作出了不可磨灭的历史贡献。特别是在改革开放初期，相当多的改革都首先发生在地方、发生在基层，然后在总结经验和制定相关法律法规的基础上推向了全国。然而，也需要看到，并不是所有的重大体制改革都采取了由地方试验到形成全国政策的制度创新路径。另外，政策试验的类型也是复杂多样的，其演进过程也存在较大的差异。中国改革开放能够不断深入，是因为其能够适时根据政策环境和政策课题的变化选择切实可行的改革方式，甚至不同时期、不同领域的政策试验方式也是存在根本区别的。下文将首先对决定政策试验方式选择的主要因素展开理论分析，然后以中国自贸试验区制度创新为例展开实证分析。本文的主旨不是分析制度创新的具体内容及其合理性，也不是建议应该推进何种具体的制度创新，而是从理论与实际相结合的视角出发解释政策试验方式的多样性及原因，以及自贸试验区政策试验方式的重大创新及其对其他领域全面深化改革的启示。

二、政策试验方式的多样性及其主要影响因素

(一)政策试验方式的多样性

以是否获得上级政府特别是中央明确授权为标准，可分为授权性和非授权性两类。授权性政策试验是指经国家或有关部门正式授权后开展的改革探索，经济特区、试验区、示范区、开发区、先导区以及各种类型“试点”所进行的改革都属于该类型。非授权性政策试验则是指地方或基层单位开展的自发性政策创新探索，安徽小岗村的包产到户改革和山东诸城市的国有企业改制都属于这种类型。

以起始阶段是否有具体的政策试验方案为标准，可以分为方案明确型和非明确型两类。改革开放初期，许多领域的改革都是采用“摸着石头过河”的方式来推进的，即不预设终极改革目标、具体方案，在改革实践的过程中逐步探索解决问题的措施和方法。有的领域的改革则仅确定一个总体思路，具体政策措施则由政策试验主体逐步细化和推出。各类试验区所开展的政策试验大多属于这种类型。当然，也有一些政策试验在启动时已制定和出台细致的改革方案，政策试验就是实施改革方案并检讨政策效果的过程。国有企业建立现代企业制度试点、城镇社会保障改革试点、税收制度改革试点等都属于这种类型。

从试验成果扩散和转变为国家政策的途径划分，可以分为自发性学习模仿和组织化推广两种。许多研究试图总结从地方政策试验到国家出台相关政策和法律法规的过程和机制。韩博天将其划分为依次递进的六个阶段，即地方获得上级支持开展政策试验→国家决策者筛选“试验典型”和推广普及→起草试点方案→地方同时试点→由点到面推广和普及试验经验、讨论适用于全国的政策→制定和颁布政策法规。而刘伟则将政策试验过程划分为三个阶段，即以下级自发政策试验为主的前试点阶段，上级组织与下级自发政策试验共同推进的试点阶段，以及根据实际效果分类终止政策试验的试点后阶段。实际上不同政策试验的推进路径差异非常大，有的需要经历非常漫长的反反复复试验过程，有的则很快就上升为政策。安徽小岗村的改革在被邓小平等中央领导肯定后，迅速引起广泛的学习和模仿，国家的正式肯定只是对自发性政策推广普及的事后再确认。当然，也有大量的政策试验并未上升至国家政策，大多数自发性政策试验都陷入无果而终的状态。

(二)政策环境与政策试验方式选择

政策试验方式的选择在很大程度上取决于政策环境条件，其中最主要的是国家决策层的政策共识以及法律法规完备程度。

应当看到，即便是非授权性的政策试验，我们也不能忽视国家决策层在其中发挥的主导性作用。事实上，非授权性政策试验大量涌现，基本上都发生在国家大政方针发生重大调整的时期，并且获得了中央领导人的支持和保护。不符合中央精神的政策试验即使能够发生，也必将被控制或制止，而不可能得到推广并上升为政策。当然，在总体路线方针方面取得共识并不等同于具体的政策共识，许多改革设想不仅面临着不同意见的反对，甚至改革的倡导者也并不完全清楚如何推进某些领域体制的变革，更不清楚实施新政策的风险。在这种情况下，改革倡导者只能采取务实的态度，鼓励地方和基层率先开展积极探索，然后逐步将变革巧妙地输入到通常看起来缺乏吸引力而且反对力量较大的经济制度之中。在国家决策层已形成政策共识的领域，地方和基层的自发政策探索将不再是主导性的政策试验方式，国家一般会采取快速转轨式的改革方式。1993年以后中国所推进的国有企业公司制改制、分税制财政体制改革以及银行体制改革等，均采取了快速转轨性的改革方式。即使部分改革开展了一些政策试点，国家也制定了较为细致的试点方案，并且试点目的是完善试点方案和做好规范化改革，而不是鼓励地方和基层的多样化政策试验。

改革方式的选择与法律法规、部门规章等明文制度规范完备程度也存在密切关系。计划经济时期，中国并未建立起系统的法律法规和规章制度体系。在明文制度规范缺失的情况下，只要地方政府或者有关部门能够从中央文件或者国家领导人讲话中发现可以开展政策试验的中央精神依据，或者寻求到国家领导人正式或非正式的支持，就可以开展相应的政策试验。在法律法规等明文制度规定非常完备的情况下，合法的局部性政策试验必须获得国家包括立法部门的正式授权，任何政府都不可能公开鼓励和支持地方普遍以所谓“良性违宪”的方式进行改革探索，否则国家经济社会秩序必将陷入严重混乱。

(三)政策课题与政策试验方式选择

政策试验课题，即需要探索改革的领域及其具体内容，也是决定政策试验方式选择的关键因素。改革开放以来，中国所推进的放权让利和央地权力结构改革，既赋予了地方和基层部门自主开展政策试验的权力，同时也为地方和基层部门开展政策试验注入了动力。逻辑上讲，只有地方和基层部门拥有较大自主决策权并且改革方向符合自身利益的改革课题，自发性政策试验才可能发生、深入开展并形成自发性模仿和扩散趋势。相反，不属于地方权力范围的政策课题只能由国家或有关部门组织或者授权开展政策试验。当然，即使属于地方权力范围的政策课题，如果改革方向与地方或相关基层部门政绩显示及其他利益相悖，地方和基层部门也没有开展政策试验的积极性和主动性，也需由国家及有关部门组织发动并推动。

一个部门或领域对国计民生的重要程度，也是决策层决定对其采取何种改革方式的关键因素。有研究指出，如果一个政权可以选择自由化的部门顺序，按照政治逻辑，它会选择租金较低且较分散的部门。这样的部门国家也更愿意放手让地方和基层部门开展政策试验，例如农业、个体经济、乡镇企业以及地方小型国有企业。相反，对于大型国有企业、金融部门等关系国家经济命脉和国计民生的领域，不仅改革顺位较低，而且国家会严格筛选试点单位并制定尽可能细致的方案开展政策试验。

此外，政策课题的综合性程度也是影响决策者采取何种政策试验方式的关键因素。综合性较低的政策课题，便于制定试验方案，其进程自然相对顺利，例如营改增之前的政策试点、社会保障改革试点等。与此相反，综合性程度较高并且具有不确定性的政策课题，例如经济特区建设、综合配套改革试验区建设等，需要推进的改革任务和领域繁多，许多改革课题很难短时期内拿出具体的推进方案，这类政策课题在起步阶段只能明确政策试验的总体方案，然后再分领域、分阶段出台具体的政策措施，开展逐步深入的政策试验。

三、中国自贸试验区的制度创新推进方式

(一)国家统筹领导和正式法律授权下的政策试验

早在2005年前后，上海、深圳、青岛等地就曾探讨将综合保税区转型为自由贸易区的必要性与可行性，一些地方甚至还完成了初步性的方案研究工作，但任何地方都没有开展与此相关的自发政策探索。究其原因，一方面是因为自贸试验区的重大政策课题，地方没有开展自发性探索的权限；另一方面国家相关的法律法规等相关制度体系日趋完整，没有正式的法律和行政授权就不可能启动相关政策试验。

自贸试验区各项制度创新探索均起步于国家批准设立试验区并进行一系列的正式法律授权。2013年3月底，李克强总理赴上海视察期间明确提出，支持上海在现有综合保税区的基础上建立一个自由贸易试验区。7月3日，国务院常务会议审议并原则通过《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》。8月17日，国务院正式批准设立上海自贸试验区。8月27日，中央政治局会议听取了上海自贸试验区筹备工作汇报，对上海自贸试验区建设作出明确部署。9月18日，国务院正式印发上述方案，9月29日，上海自由贸易试验区正式挂牌成立。此后设立的天津、广东、福建3个自贸试验区，也是均由国务院批准设立的，经国务院批准的各自贸试验区的总体方案明确了政策试验的基本任务和制度改革目标。

为消除自贸试验区政策试验的法律法规等制度障碍，国家进行了多方面的法律制度授权。一是全国人大常委会对国务院暂时调整实施部分法律的授权。全国人大常委会两次决议授权国务院暂时调整《中华人民共和国外资企业法》等4部法律有关内容在自贸试验区范围内的实施。二是国务院暂时调整部分行政法规及相关文件在自贸试验区的实施。到目前为止，国务院先后三次作出决定，共暂时调整《中华人民共和国外资企业法实施细则》等18部行政法规、《国务院关于投资体制改革的决定》等4件国务院文件、《外商投资产业指导目录(2015年修订)》等4件经国务院批准的部门规章有关规定在自贸试验区的实施。三是国务院直接发布文件扩大自贸试验区对外开放的领域。2013年9月18日，国务院在印发上海自贸试验区总体方案的同时，以附件的形式发布了《中国(上海)自由贸易试验区服务业扩大开放措施》，授权上海自贸试验区扩大服务业开放。2014年6月28日，国务院批准《中国(上海)自由贸易试验区进一步扩大开放的措施》，出台了31条扩大开放的措施。

(二)国家有关部门分工负责制定相关政策

在自贸试验区的制度创新试验中，国务院负责统筹总体方案设计和督促落实、作出相关重大决策部署、协调推进改革措施、部署推广试点经验等重大事项，但却不是具体的制度创新实施主体。从政策课题方面看，自贸试验区的制度创新试验所涉及的领域和部门众多，包括海关、检验检疫、金融、外资、外贸以及税收等国家“民事基本制度”和“经济基本制度”。这些领域不仅在立法权限上属于中央专属的立法权，而且在行政管辖权上也属于垂直管理的事项。如果没有特别授权措施，地方对此既无政策制定权，也无行政管理权。在改革开放初期的经济特区建设中，国家采取的是向经济特区所在地政府，特别是经济特区进行“行政跨级赋权”，允许地方政府特别是经济特区政府探索制定相关政策和地方行政法规。

然而，在自贸试验区的政策试验中，国家并未对各自贸试验区所在的直辖市或省作出新的授权，也未因自贸试验区建设而对“条块”权限和责任进行重新划分，更没向自贸试验区管委会进行“行政跨级赋权”，而是在现有的行政权责归属框架下由各领域和行业的国家主管部门出台相关政策。实行垂直管理的部门出台的相关政策，如需制定实施细则，一般也由其驻沪分支机构负责。对于需要多个部门协调推进的改革措施，则采取多部门联合制定相关政策和分头制定实施细则。例如，2015年10月30日，经国务院批准，中国人民银行会同商务部、银监会、证监会、保监会、国家外汇管理局和上海市人民政府，联合印发了《进一步推进中国(上海)自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》(通称“自贸金改40条”)，对深化金融监管制度改革和金融领域开放作出了系统安排。此后，“一行三会”的上海分支机构相继出台落实“自贸金改40条”的实施细则。