[京津冀]推动京津冀共建产业园区

一、客观条件

1.区域政策和机制保障。2015年4月《京津冀协同发展规划纲要》获得通过，标志着国家战略层面对京津冀区域一体化做出了顶层设计，为京津冀协同发展工作有序开展提供了有力的政策支撑。为破解合作中的难题，三地积极探索建立横向与纵向相结合、公平与效率兼顾的区域协调机制。目前，具体落实协同发展工作的横向会商机制已经形成，并且通过成立京津冀协同发展办公室审议安排一体化的重大事项，促进了纵向协商机制的完善。可以说，政策机制的有力保障给以产业转移为载体的经济合作创造了条件。

2.三地发展阶段不同。对2014年京津冀三地人均GDP、三次产业结构和城市化水平指标进行综合分析可知，北京处于后工业化阶段，天津处于工业化后期，而河北处于工业化中期。北京高端化、服务化特征明显，构建了以服务经济主导的产业格局，创新是发展的主要驱动力。天津表现为二产为主导，二、三产业并行发展的结构，大规模工业和服务业正处于扩张阶段，正向创新驱动发展阶段过渡。河北的产业体系主要建立在资源型工业的基础上，产业结构层次较低，在区域分工中处于低附加值环节，经济发展质量亟待提升。显然，北京在后工业化阶段必然遵循产业结构演进规律，提高产业准入门槛，向周边转移不符合首都功能定位的产业和企业。天津为实现更高级别的经济发展阶段，将会进一步拓展发展空间，寻求互补合作的新高地。而河北所面临的产业升级的压力较大，承接发达地区的产业转移已成为其必然选择。因此，共建产业园区对于处于不同发展阶段的京津冀三地无论从促进要素资源流动、优化地域空间，还是从发挥增长极的集聚效应等方面考虑，都是区域间产业转移与合作的最优选择(见表1)。

表1  2014年京津冀区域经济发展概况

数据来源：统计年鉴(2014年)。

3.非首都功能疏解。改革开放以来，北京经济社会发展水平和质量不断提升。然而，北京城市人口、资源、环境和发展之间的矛盾却日益尖锐，城市病日益凸显。调整疏解非首都功能，缓解基础设施、公共服务、生态环境对人口的承载压力是北京城市发展的首要大事。通过产业技术的扩散转移，将促进京津冀产业整合、布局优化和链接融合，高技术产业的研发转化、高端制造业的制造环节和产业配套都可以向共建园区主动迁移。通过经济功能疏解促进三地产业对接合作，打造区域间产业发展的利益共享格局。

4.要素优化配置潜力大。共建产业园区为生产要素在区域内合理流动、优化配置提供了空间载体。北京和天津具有资金、人才、技术、信息等要素优势，但两地企业受土地、环境等因素的制约难以拓展发展空间。河北劳动力资源、自然资源和能源原材料禀赋优厚，产业选择以劳动密集型为主，但创新动力不足，加快推进新型工业化进程中产业转型升级压力较大。企业的生命周期和逐利行为决定了企业降低成本、拓展市场空间等跨区域发展的需求。共建产业园区鼓励具有技术竞争优势的企业进入区内，把三地的要素优势集聚在特定区域，不仅能提高要素的使用率和收益率，促进资源的优化配置，而且会形成产业资源的空间集聚，实现产业的根植性。

二、基本情况

京津冀协同发展上升为国家战略以来，区域内产业转移与承接工作有序开展，三地政府注重产业园区作为增长极的带动作用，集中推动构建“4+N”的产业合作格局，即以曹妃甸新区、新机场临空经济区、张承生态功能区、滨海新区等4个战略合作功能区为主体，多个特色产业园区共同发展的格局，形成聚集效应和示范作用，共建产业园区已成为京津冀产业协同发展的坚实载体。

1.曹妃甸产城融合发展示范区。曹妃甸位于唐山南部沿海、渤海湾的中心地带，距离北京220公里，距天津120公里，位于环京津经济圈核心位置，处在京津一小时经济圈内。目前，北京市与河北省已确定在曹妃甸工业区北侧规划100平方公里，建设北京(曹妃甸)现代产业发展试验区，试验区规划面积100平方公里，另有8.5平方公里的建设先导区。位于试验区南侧的曹妃甸工业区已有首钢集团、中石油集团、中石化集团等数十家世界500强企业入区投资，初步形成以精品钢铁、海水淡化、火力发电和大型炼化一体化为龙头的循环经济产业链条。

2.新机场临空经济合作区。新机场临空经济合作区规划范围原则上按以新机场为中心、15公里为半径考虑，总面积控制在600平方公里，涵盖北京市大兴区5个镇约240平方公里(核心区80平方公里)，河北省4个县(市、区)约360平方公里。由于合作区横跨京冀两地，区位优势独特，既可得到北京技术、管理、人才的支持，也可发挥河北在劳动力、土地要素价格相对低廉的优势。业态选择上，合作区将按照临空经济发展的特点和规律，重点发展现代服务业和战略性新兴产业。

3.张承生态功能区。张承生态功能区位于河北省北部，涵盖张家口、承德两个地区，是京津冀重要水源区和生态屏障。通过建立和完善区域支持政策和生态补偿机制，引导绿色低碳产业到功能区发展，建立生态型经济体系。重点支持在京企业将水资源保护、新能源、食品安全、蔬菜种植、畜禽养殖等领域的绿色产业项目优先落地张承地区，与张家口、承德共建节能环保产业园。选择承德建设北京新型绿色建材供应基地，挖掘当地尾矿优质资源价值，进一步优化产品体系，可以为尾矿新型建材提供广阔的市场发展空间。

4.滨海中关村科技园。滨海中关村科技园处在天津滨海新区交通便利、配套完善的区域，按照起步区、发展区进行整体规划、分阶段建设。整合中关村国家自主创新示范区和滨海新区综合配套改革试验区先行先试等政策优势，优先发展电子信息、先进制造、节能环保等产业。聚集一批高端研发机构、创新创业服务机构，建设一批共性技术服务平台、成果转化服务平台。合理配置产业及服务配套用地，用于集中承载中关村科技成果转化，建设高水平的研发转化基地。在政府做好整体规划，完善相关配套政策，加强产业转移引导和服务的宏观环境下，充分发挥市场机制的作用，企业根据自身发展实际，结合当地资源禀赋，自主选择若干个产业项目承接地，形成多个特色合作园区，包括北京亦庄-永清高新技术产业园区、中关村海淀园秦皇岛分园、京津冀大数据走廊等重点园区。

三、作用与意义

1.推动区域合作发展的重要抓手。共建产业园区是京津冀区域经济一体化的重要路径之一，对于探索互利共赢的区域合作新棋局具有示范意义。通过共建产业园区，使通信、产业、科技、市场、生态、政策等领域的一体化集中于特定的空间结点，是突破市场分割和地方保护的有益尝试，将促进区域利益的帕累托改进。京津冀三地处于不同发展梯度，合作互补性强，具有深化分工协作、合力提高竞争力的广阔前景，共建产业园区作为区域内新兴增长极势必对于发挥集聚和辐射效应、提高区域合作紧密程度，进而推进区域良性互动发展作用重大，是区域协调发展的必由之路。共建产业园区有助于在更大的空间尺度优化配置资源，将三地的比较优势转化为经济优势，有助于缩小河北与京津之间的发展差距，促进三地以垂直分工的合作形式向以水平分工的合作形式转变：有助于加深相互之间的经济依存和互动效应，形成发展合力，加快区域经济一体化的进程，提高区域整体经济实力和国际竞争力。

2.提升经济发展效率。共建产业园区对于促进三地各自发展、提升整体经济效率，进而实现区域效益最大化有着突出的作用。北京通过将不符合城市战略定位的产业功能疏解到园区，摆脱土地、环境、能源、资源等发展瓶颈，专注于产业链高端发展，打造具有首都品质的产业结构，参与更高层次的国际市场竞争。天津以共建产业园区为抓手，分享北京的科技资源和河北的劳动力及自然资源，培育产业发展新优势，推动先进制造业在规模和效益上实现新的突破，有望成长为辐射北方腹地的现代工业高地。河北以共建产业园区为契机，充分发挥本地资源优势，加快产业结构调整，构建更为完善的工业体系，进一步推动工业化和城镇化进程，提高自身的发展水平与能力。从区域全局来看，共建产业园区将吸收当地剩余劳动力就业，特别是将缓解河北关停落后产能后可能出现的经济“空档期”的阵痛。同时减少劳动力大规模的跨区域流动，将减轻北京和天津的城市负荷，降低区域经济运行的成本。

3.促进三地产业优势在园区聚合放大。京津冀产业协同发展就是在区域空间格局下谋划产业的合理布局，立足地方产业基础和比较优势，形成产业功能一体化，打造具有竞争力的产业高地。京津冀资源禀赋各异、产业基础不同，谋求产业协同共建园区是一个优项选择。北京可以通过深挖科技创新策源地资源，为园区产业提供强大智力支持。天津作为中国近代工业的重要发祥地可以充分发挥制造业优势，为园区科技成果转化创造平台。河北丰富的要素资源会对园区产业发展起到毋庸置疑的重要支撑作用。共建园区必将汇聚三地产业优势于一身，充分发挥北京研发、天津转化、河北配套的各自比较优势，实现产业互补发展的空间示范效应，促进三地产业有效对接。通过园区内产业优势的聚合，促进园区产业规模的扩大和产业链的扩张，加快产业集群发展，并可充分利用其所带来的成本优势、技术创新优势和市场优势，在增强园区企业市场竞争力的同时，实现园区经济持续增长，将其培育为新的区域增长极。

四、对策建议

1.建立合理的利益机制。园区共建各方要实现利益上的共赢关键在于建立合理的利益合作机制。要建立科学的利益评价机制，对合作各方的收益与成本进行综合测评，测评结果作为利益分配的依据。研究建立合作园区发展成果的利益共创共享机制，对共建产业园区内涉及跨省市的产业转移、科技成果落地、招商引资异地落户等项目，打破统计中的属地原则，探索不同行政主体之间的税收分享和产值分计机制，数据分解结果分别纳入三地政府政绩考核范畴，从而摆脱利益纷争的羁绊。建立生态补偿机制，作为产业转移承接方的河北部分地区不可避免会承接一些对生态环境产生影响的产业，因此可考虑建立环境容量交易机制，由产业转出方根据项目环评结果购买环境容量指标，对产业承接地给予一定的生态补偿。借助京津冀协同发展办公室和三地政府有关部门，建立合作各方的利益协调机制，协商管控利益分歧，构建互惠互利、互助互赢的跨区域合作共建新格局。

2.营造良好的政策环境。探索制定有利于园区建设发展的土地、财税、金融、人才等各项政策，加强对共建园区合作项目的支持力度，以优质的政策环境吸引更多产业落地。贯彻保护耕地的基本国策和落实节约集约用地制度的前提下，实行差别化土地政策，在新增建设用地计划指标安排中对园区给予适当倾斜，并提高生活居住区用地指标在园区建设用地中的比例。京津冀三地可通过财政贴息和财政担保等形式加大对园区基础设施建设和产业项目贷款的支持力度，并争取增加包括中央基本建设投资资金、建设国债基金在内的中央财政性建设资金比例用于园区基础设施建设。重点园区向现代服务业与生产性服务业的更多领域扩大“营改增”试点范围，将中关村科技园区的税收优惠政策逐步向园区延伸覆盖，并适当延长期限。金融机构应加大园区建设的信贷投放力度，对三地签订的转移项目可按照低于银行同期贷款基准利率发放贷款，适当放宽建设周期较长的重点项目贷款期限，并对园区企业贷款给予一定比例的贴息补助。同时，加快国债配套贷款项目的评估审贷。研究制定有利于人才跨区域流动的人事管理、社会保险关系转移接续、公积金异地互贷等制度，鼓励高层次人才落户园区。

3.处理好政府与市场的关系。共建产业园区要正确处理政府与市场的关系，将二者有机结合起来，既要发挥政府作用，又要尊重市场规律，让“看得见的手”和“看不见的手”共同激发园区建设的活力。三地政府要完成自身职能的转变，支持和扶持相关项目实施，为区域合作提供高效服务。应精简办事机构，减少审批环节，对园区有关项目涉及国土、规划、环保等部门的审批事项，实施标准化设计、个性化运作、规范化管理工作模式，提高“一站式”审批服务的效率和效果：加强资源能源的跨区域调配力度，保障园区运转顺畅。培育三地一体化的要素和产品市场，促进要素和产品跨区域有序流动，从而实现产业转移的顺利开展。加强市场机制配置园区资源的能力，开展园区市场化运营。以市场为手段，通过结构优化、分类管理等方式盘活存量资本，同时广泛吸纳优质社会资本，构建多渠道投融资体系，开展园区建设的资本运作。充分发挥市场的集聚功能，通过产业集聚增强园区内各企业之间专业化的协作配套关系，促成规模经济和范围经济的发生，进而降低企业商务成本，提高企业和园区的区域竞争力。

4.加大产业转移与承接的推进力度。产业转移要充分考虑共建园区的长远发展和区域竞争力的提升，发挥园区作为载体的集聚效应，促进产业集群的形成。从长远谋划园区建设，在现阶段合作的基础上，鼓励更多技术领先、成长性好的优势企业入驻园区，提升产业转移的层次，促进园区形成后发优势。北京作为产业转移的主要转出方，应参考借鉴国际大都市地区高度城市化阶段的产业演进规律，从北京实际出发作出产业调整的制度安排，进一步梳理不符合首都城市战略定位的存量产业的基本情况，按照能耗、外来人口占比、劳动生产率等标准合理确定向共建园区转移疏解的方案。天津作为北京产业转移的承接地应充分发挥转化优势，并以“创新链”融合为抓手，形成产业转移的市场推力，加速科技要素在园区集聚，龙头科技项目在园区落户：作为向河北产业转移的转出方应强化转移产业的专业化优势，积极将产业转移与技术转移结合起来，发挥促进园区自主创新能力提升的作用。河北作为产业转移的重要承接方，应以产业结构调整为导向，加强与京津两地在产业转移与对接、重大项目推进等方面的协调与沟通，提高转移产业协作配套条件，降低企业和项目落户园区的成本。

5.完善园区及周边配套设施。加快构建园区内基础交通网络，有效增加交通供给，提高园区内部畅达。加强园区与北京、天津和河北主要城市的公路、铁路等交通干线建设，促进人流物流的有序流动，提升经济联系强度。合理规划布局园区物流基础设施，构建便捷高效的物流基础设施网络，促进物流基础设施资源整合和有效利用，提高物流效率，降低物流成本，为园区企业提供优质的物流服务，促进园区产业健康发展。在加大财政支持的同时，鼓励社会资本参与园区各类医疗、教育、文化、生活、社区服务等配套设施建设。其中可积极引导京津两地一批教育和医疗资源向共建园区或周边转移，支持资质条件好的京津两地中小学为园区创办的学校提供教育资源，优质高等院校在河北办分校：在医疗机构功能定位合理的基础上，支持优质医疗卫生资源通过对口支援、办分院等形式向园区或周边转移。通过完善配套设施，提升园区整体公共服务水平，为入园业主和企业职工解决吃、住、行、文娱、购物、就医、子女入学等实际问题，创造产城融合的良好环境，让企业引得来、留得住、发展好。

参考文献：

[1]齐子翔.京津冀产业区际转移利益协调机制研究[J].工业技术经济，2014(10).

[2]张贵，王树强等.基于产业对接与转移的京津冀协同发展研究[J].经济与管理，2014(04).

[3]肖金成.京津冀区域合作的战略思考[J].经济研究参考，2015(02).

[4]范轶芳，刘长东.我国跨区域共建园区与区域协调发展：演进历程与动力机制[J].科技创新与生产力，2013(07).

[5]陈耀.园区共建是推动我国省区合作发展的重要抓手[J].中共杭州市委党校学报，2012(02).

[6]付保宗.中国产业区域转移机制问题研究[M].北京：中国市场出版社，2008.

[7]Hayter R. The dynamics of industrial location: the factory, the firm and the production systems[M]. New York: John Wiley & SonsLtd, 1997.

[8]杨保军.我国区域协调发展的困境及出路[J].城市规划，2004(10).

[9]王缉慈.产业集群和工业园区发展中的企业邻近与集聚辨析[J].中国软科学，2005(12).

[10]徐洁，张晓亮.中国产业园区研究与规划设计[M].上海：同济大学出版社，2015.

[11]胡梅，黄以凤，阿康.共建园区，如何超越“梯度规律”[N].新华日报，2011-12-26(A04).

[12]孙久文，姚鹏.京津冀产业空间转移、地区专业化与协同发展——基于新经济地理学的分析框架[J].南开学报(哲学社会科学版)，2015(01).

[13]孙虎，乔标.京津冀产业协同发展的问题与建议[J].中国软科学，2015(07).