[供给侧改革]从供给侧改革看我国产业政策转型

我国经济运行进入新常态后，稳增长、调结构进而实现经济增长方式转型成为未来一段时期的重要任务。推进供给侧结构性改革是认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动之举，为未来很长一段时期深化改革和完善宏观调控指明了方向和路线。产业承载着经济增长的转型和可持续发展，新常态下产业政策亟待转型，各种思潮论辩纷涌，莫衷一是。产业发展如何落实供给侧结构性改革？这是当前产业政策转型研究首先要考虑的。因此，分析供给侧结构性改革的基本要求，对统一认识、加快产业政策转型、推动产业迈向中高端有着十分重要的意义。

一、供给侧结构性改革的基本要求

（一）供给侧改革是推进经济转型升级的良方

总供给和总需求是描述宏观经济运行的两个重要变量，简而言之，宏观经济管理就是通过相机施策使总供给和总需求趋于均衡，保障经济长期稳定增长；在各自经济理论支持下，形成以增加供给为核心的供给管理和以刺激需求为核心的需求管理。在漫长的历史发展中，随着世界各国总供给总需求的变动，供给管理和需求管理交替上演。我国的宏观经济管理一直遵循总供需平衡理念，短缺经济时期加大供给管理，走出短缺经济后针对有效需求不足，加大需求侧管理的力度。我国已经成为世界第二大经济体，进入中等收入国家行列，近年来经济实际运行表明，这种以补短板为特征的总量管理模式已经不适应当前发展需要，迫切需要启动以结构调整为核心的宏观管理模式，供给侧结构性改革应运而生。在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，为可持续经济发展提供增长动力。①可见，供给侧结构性改革不同于以“四减四促”②为重点的西方供给管理主张，而是涉及到机制、理念、动力、执行等的全方位、深层次的宏观管理变革，是推动经济增长动力转变、实现转型升级的有效途径，为进一步深化改革和提升宏观调控效率做好了顶层设计。

（二）供给侧结构性改革的基本要义

目前供给侧改革已经进入具体实施阶段，要在产业政策转型方面落实供给侧改革，首要的是要正确理解供给侧改革的相关要义。首先，供给侧结构性改革的核心在于改革、在于制度变革。以市场经济体制为经济运行的制度基础，将市场机制对资源配置的决定性作用落到实处，强调市场主导地位，进一步推进市场化改革，放松约束，重塑市场激励，以成本优势为驱动的制度设计转变为以创新优势为驱动的制度设计，带动经济走上可持续发展轨道。其次，供给侧结构性改革就是要解决政府过度干预问题，而不是通过政府计划或主导提升供给质量，政府能动作用的发挥要尊重市场规律，激发市场活力，进而提高全要素生产率。第三，供给侧改革对于供给侧的改善在质不在量，要在提高全要素生产率的基础上，加强优质供给、扩大有效供给、减少无效供给，要在质量提升和结构优化前提下增加供给量，除制度外，创新成为影响要素提升和全要素生产率的另一个重要因素，是实现经济增长驱动力转变的关键。最后，供给侧改革并不忽略需求侧，要求增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，使供给体系更好地适应需求结构变化，在总供给和总需求间建立良性的互动协调，在更高层次上实现供需平衡。

（三）供给侧改革对产业政策转型的基本要求

产业政策是实施宏观经济管理的重要手段之一，供给侧结构性改革的相关要义要落实到产业政策的制定实施中，政策转型必须与供给侧改革步调一致。一是产业政策要营造激励创新和激发市场活力的政策氛围和制度环境；二是产业政策的制定实施要遵循市场机制作用，维护公平竞争，塑造市场活力；三是实施产业政策，要顺市场机制之势充分发挥政府的能动作用，弥补市场失灵或缺失；四是产业政策的实施要兼顾需求侧，供给要适应需求变化，高品质的供给能够创造自己的需求；五是产业政策手段，要减少管制、放松约束，以降低生产交易成本，尽量避免行政手段干预。

二、产业政策转型的相关思考

（一）首先要厘清的几个概念

1、传统产业政策与现代产业政策

姜达洋（2016）在对东亚、拉美、欧美产业政策研究的基础上，将产业政策划分为传统产业政策和现代产业政策。传统产业政策是指“本世纪以前的产业政策，特别是在战后东亚和拉美等发展中国家所广泛使用的产业政策”。传统产业政策通过政府直接干预和挑选赢家来纠正市场失灵，选择和扶持产业发展，相关理论主要是在日本经验基础上总结形成的。20世纪70年代以来，随着科学技术在经济发展中的地位明显提升，催生了现代意义上的产业政策。现代产业政策以能力建设和创新为核心，增强国际竞争力，创新政策成为现代产业政策的核心内容。传统产业政策往往关注产业供给能力，是一种单向式的供给推动式的政策体系，而现代产业政策从纯粹的供给推动式转向供需双向式。

我国学者通常将我国过去实行的产业政策称为传统产业政策，但尚没有形成相对应的现代产业政策理论，姜达洋的产业政策分类研究也为我国产业政策转型提供了新的思路，即由传统产业政策向现代产业政策转型，构建以创新为核心、供需双向式的现代产业政策体系。也有学者提出当前我国产业政策转型的核心议程是从传统产业政策迈向竞争与创新政策（刘涛雄和罗贞礼，2016），要构建创新驱动型产业政策（杨轶，2008）、以竞争为导向的新产业政策（姚德文，2010）、基于全球视角的协调型产业政策体系（王雅清和李庆宁，2007）等。

2、选择性产业政策与功能性产业政策

Lall（1994）将产业政策分为选择性产业政策和功能性产业政策。对选择性产业政策的认可普遍来自对日本经验的研究，认为日本在经济恢复或赶超时期，由政府主导识别选择主导产业，加以倾斜式扶持，在短期内提高产出和劳动生产率，增强产业国际竞争力，促进经济快速发展。林毅夫（2012）认为政府应该通过制定并实施合理的产业政策，积极推动产业升级、技术创新和经济结构的变迁，最终推动经济发展，同时提出需要政府并且政府也可能“事先判断所要支持的技术和产业”，并“挑选冠军”。持这一观点的学者认为我国产业政策转型还应以选择性产业政策为主。

多数学者支持我国推进选择性产业政策向功能性、普惠式产业政策转型（江飞涛和李晓萍，2015），提出要构建竞争导向、创新驱动型产业政策体系的学者实际上也是支持功能性产业政策，以完善市场竞争秩序、激励创新为基本导向，推动和促进技术创新和人力资本投资，降低社会交易成本，维护有效率的市场环境，使市场机制功能得到有效发挥，从而提高整体产业竞争力。其中，大部分学者认为，向功能性产业政策转型并不能完全排斥选择性产业政策，在局部领域和区域内有必要保留选择性产业政策，关注前沿技术、小企业技术创新、新兴产业等领域；也有少数学者认为应放松政府管制，退出选择性产业政策（江飞涛和李晓萍，2015）。针对特定产业实施的选择性产业政策，要根据产业生命周期建立产业政策退出机制（张昱，2012）。

3、产业政策与竞争政策

产业政策的反对者通常认为产业政策与竞争政策是对立的，传统产业政策以政府直接干预替代市场机制进行资源配置，而竞争政策则要保护自由竞争通过市场机制配置资源。但从日韩产业政策实践看，产业发展奠定基础以后，传统产业政策过渡到现代产业政策、或转向功能性产业政策，重视发挥市场机制作用，竞争政策处于相对优先的地位，通过维护市场竞争秩序激励创新能力提升，政府干预通过市场机制发挥作用，这种政府主导是市场友好型的，这种产业政策是竞争性的（姜达洋，2016），产业政策与竞争政策是相协调的，政府干预与市场机制达成一种均衡，也有学者认为竞争政策是广义产业政策的一部分，甚至是核心部分（刘涛雄和罗贞礼，2016）。

近年来我国价格改革加快推进③，明确要加强市场价格监管和反垄断执法，建立公平竞争审查制度，逐步确立竞争政策的基础性地位，加快建立竞争政策与产业、投资等政策的协调机制。竞争政策与产业政策的关系基本明确，以竞争政策为主、产业政策服从竞争政策（吴敬琏，2016）。.以竞争政策为基础，产业政策提供了适合产业发展的框架结构，财政政策、货币金融政策、贸易政策、创新政策等作为产业政策的手段，各项政策相互协调配合，形成有效的政策合力。

（二）产业政策的相关思考

1、不过度关注对产业政策有效性的论证

虽然学术界还存在着对一些国家产业政策对与错的争论，但是都一致承认产业政策对解决市场失灵的作用。因此，产业政策的研究不需要再考虑产业政策是否应该设计和执行的问题，而是应该考虑如何设计和如何有效执行产业政策的重大问题（Rodrik，2008）。通过分析发现对产业政策效果的评估没有可能达成共识，因为产业发展往往得益于多个政策措施的综合效果，难以从中单独分离出产业政策的效应，对产业政策有效性的论证没有太大意义和价值。反过来说，如果产业政策无效，那为什么无论发达国家还是发展中国家、无论管制经济国家还是市场经济国家都无一例外地制定实施产业政策，因此，产业政策转型相关研究不是要论证产业政策有效，而是研究如何使产业政策最大限度地发挥作用。

2、实施产业政策要遵循市场机制作用规律

发挥市场机制在资源配置中的决定性作用的认识已逐步形成共识，产业政策的实施要重点发挥市场机制的作用。核心要点是能交由市场的完全由市场决定；市场机制无法运行的，制定相应政策或者构建相应机制，以补充和完善民间部门的自主协调机制。实施产业政策的前提首先是分析特定领域的市场机制是否能充分发挥作用，其次是施策增进与扩展市场功能。从世界各国实践看，在战后经济崩溃期或计划经济体制时期，由于市场体系同样崩溃或不完善，产业政策是以政府直接干预或替代市场机制，市场体系恢复或完善起来后，开始发挥市场机制作用，产业政策的作用方式转为通过市场机制发挥政策效应，政府只扮演“因势利导”的角色。日本在20世纪70年代、韩国在80年代以后放弃了选择性产业政策模式，转为实施以功能型产业政策为主体的产业政策。

3、产业政策转型要注重建立政策执行机制与相机调整机制

产业政策是发挥政府能动作用促进经济发展的核心手段之一，要加强对产业政策制定、执行、调整和退出的全过程管理，建立产业政策管理体系或制度，促进各项政策措施的有效落实，提高政策效应。一是建立严格的产业政策执行机制。江小涓（1996）的分析明确指出，产业政策没有专门的执行系统，执行产业政策只是政府行政系统的任务之一，而且往往不是排在首位的任务，并且有时产业政策会与其他政策存在冲突，这些都会导致产业政策执行受阻。这也是许多产业政策效果不尽人意的重要原因。二是构建科学可行的产业政策评估和相机调整机制。在产业政策执行过程中，要加强对各项措施的落实情况、实施中遇到的问题进行深入调查分析，从不同层面、不同角度对政策实施效果进行调查评价，针对问题和评估情况对政策进行相应的调整修正或退出，建立产业政策的落实实施反馈渠道、相机调整机制和退出机制。特别是选择性产业政策的实施，要根据产业发展生命周期科学合理地确定产业政策的介入与退出时机。

4、产业政策转型要与经济发展等宏观背景相结合

综合不同发展时期不同经济形势下的国内外产业政策的理论论争和实践分析发现，产业政策具有明显的时代特征，与当时全球及本国经济形势、发展阶段、本国文化以及宏观调控思想有着密切联系，各国的产业政策也是随着这些因素的变动而不断转型变化，产业政策转型研究要充分重视分析世界各国产业政策转型的背景条件变化，从中得到有益的借鉴。现在有些国家如日本开始否认产业政策对本国产业发展的作用，其实未必不是一种产业政策的转型和调整。这些国家通过实施以贸易保护和倾斜选择为特征的产业政策，扶持本国产业快速发展形成竞争力，就开始对外倡导贸易自由和产业政策无效，实际上是为了维护本国产业对他国特别是发展中国家产业的竞争力，对这些国家产业政策研究要摒弃这种倾向进行客观分析，正如张夏准（2009）所言，提高了产业竞争力的国家采取的最聪明的措施莫过于扔掉通向成功的梯子，鼓吹自由竞争。

产业政策转型首先是因为产业政策目标的变化，而产业政策目标与经济社会发展阶段以及产业发展形势有着密切的关系。对世界主要国家产业政策实施经验分析发现，产业政策的最初目标大都是促进产业规模做大和奠定经济发展基础，之后随着产业发展的需要向提升产业发展质量和竞争力转变，因此对产业政策转型研究要充分考虑经济和产业发展的新趋势新特点。同时，不同发展时期各国产业政策对供给和需求的干预程度不同，如日本在战后产业发展落后时期，加强政府干预，倾斜式扶植，限制进口保护本国产业；产业发展奠定基础后，重视发挥市场机制作用，从干预供给转向干预需求，塑造产业核心竞争力，更加以全局性产业政策为重。因此，产业政策转型研究还应与供给管理和需求管理相结合，特别要加强对产业层面落实供给侧结构性改革的研究。

（三）产业政策转型的初步思考

我国进入工业化后期以后，经济发展进入新常态，低成本比较优势不可持续，单纯要素规模扩张对经济发展的驱动力减弱，经济发展主旨是实现从要素驱动向创新驱动的经济增长模式转型，促进经济可持续发展，提高国际竞争力。“十三五”时期解除供给抑制、放松供给约束是提高我国经济潜在增长率、变微观潜力为发展活力的关键所在（贾康，2015），产业政策转型要着重考虑如何落实供给侧结构性改革，优化供给侧的体制机制与环境，提升创新能力，释放发展潜力，支撑经济质量“升级”式增长。

在上述宏观背景下，综合产业政策以及产业政策转型的理论和实践分析，初步认为，当前我国产业政策转型就是要构建以功能性产业政策为主体、选择性产业政策为有益补充的现代产业政策组合，总体上说，是从传统的选择性产业政策向以完善市场机制、鼓励竞争和激励创新为基本导向的现代产业政策转型，从单向的供给推动式的政策体系向双向的供给提升式和需求激活式的政策体系转型，不宜强调或突出特殊的产业指向。

三、落实供给侧改革的产业政策转型相关建议

（一）产业政策转型的基本导向

国外经验证明，随着市场体系的完善，政府主导逐步弱化，让位于市场，政府干预通过市场机制产生政策效应，实施产业政策也要遵循市场经济规律。我国是从计划体制转轨到市场经济体制，尤其是目前市场体系尚不完善，更要强调和落实市场机制配置资源的决定性作用，因此建议将当前产业政策转型概括地表述为：由传统选择性产业政策向市场化产业政策转型，以维护公平竞争和激励自主创新为基本导向。

市场化产业政策就是尊重市场主导地位，推进市场化改革，用市场方式制定和实施推动产业迈向中高端、实现创新驱动发展的相关政策。基本内涵为：促进产业发展中，首先要充分发挥市场机制对资源配置的决定性作用，维护公平竞争，以市场方式淘汰落后产能和无效供给；其次要充分发挥政府的能动作用，加快政府职能转变，利用市场经济手段积极干预、助推产业发展，塑造市场友好型和服务型政府；最后产业政策的实施要遵循市场经济规律，无论是功能性还是选择性产业政策的实施，都要充分利用市场机制发挥政策效应，避免使用干预市场机制作用的行政手段。

建议表述为向市场化产业政策转型还基于以下考虑：其一，无论以功能性产业政策为主还是以选择性产业政策为主，都不能完整体现产业政策组合。虽然目前学术界大多同意向以功能性产业政策为主转型的表述，但这样表述容易出现排斥选择性产业政策的误解，而从国内外经济发展看，在特殊产业或地区等局部领域选择性产业政策是不可或缺的，更有利于发挥政府的能动作用。其二，由于体制惯性、市场体系不完善等因素，在我国经济实际运行中，政府与市场的关系还未调整到位，还存在政府直接干预替代市场的主观意识和政策手段，特别是选择性产业政策总是与政府直接干预相联系，因此当前产业政策转型的重点是要尊重和落实市场机制的主导作用，促进政府职能向市场友好型和服务型转变。其三，在全球化条件下，实施市场化产业政策转型也便于表明我国的市场经济国家身份，以利于在全球贸易中争取公平竞争待遇。④

（二）产业政策转型的重点

由传统选择性产业政策向市场化产业政策的转型，涵盖政策目标、政策功能、政策类型、政策手段、政策体系等多个范畴。

政策目标转型：由推动特定产业规模增长为主向提升产业发展质量为主转变，脱离短缺经济下规模总量扩张目标，推动产业增长方式由要素驱动向创新驱动转变，提升产业供给质量，促进产业迈向中高端，实现结构转型升级。

政策功能转型：由产业扶持向维护竞争、激励创新转变，传统产业政策选择主导产业，采取倾斜式扶持助其迅速做大，市场化产业政策以维护公平竞争、激励自主创新为基本导向，培育机会均等的市场环境，激发市场主体创新活力，加强知识产权保护和信用体系建设，维护市场主体的创新热情和收益，以创新优势提高产业核心竞争力。

政策类型转型：由选择性产业政策主导向以功能性产业政策为主、选择性产业政策为有益补充的政策组合转变，功能性产业政策覆盖全产业，以提升创新能力和国际竞争力为主；在战略性前沿尖端领域、新兴产业领域、瓶颈性基础产业领域以及特殊地区，实施选择性产业政策，促进战略性新兴产业及高技术产业异军突起，做大增量，提升存量，协调区域，保障产业安全和国防安全。

政策手段转型：由特惠式向普惠式转变，加强产业组织政策在规制垄断行为、维护竞争秩序方面的作用，加快产业技术政策向创新政策的转变，协调运用财政、货币、贸易、创新等政策手段，摒弃直接补贴等行政手段，建立产业政策的相机调整机制，提高政策效应。

政策体系转型：由单向的供给推动式的政策体系向双向的供给提升式和需求激活式的政策体系转变，传统产业政策重点作用于供给侧，以扩大供给数量为目标；市场化产业政策要建立供需双向调整的政策体系，供给侧调整以提升供给质量为目标，需求侧调整以激活潜在需求为目标，为高质量的供给创造有效需求，提升市场主体信心。

（三）当前我国产业政策转型的建议

产业政策转型需要一个过程，尤其是按照广义概念，产业政策涉及范围广，同时受政策实施惯性影响，产业政策的转型不可能一步到位。目前我国产业转型升级发展迫切要求产业政策加快转型，根据供给侧结构改革的顶层设计思路，建议产业政策的制定从以下几个方面切入转型。第一，统一认识。落实供给侧结构性改革，从国家层面就产业政策转型的基本走向、思路和原则作出明确表达，在全社会统一理念和认识，明确方向，引导产业政策转型研究转向如何落实政策转型，集思广益。一方面统一政府部门思想，促进政府职能转变；另一方面，吸引企业特别是民营企业参与到产业政策的制定中，提高政策效果。第二，加快政府职能转变。督促各级政府部门转变执政理念，提高执政能力，重新审视在实施市场化产业政策中的政府作用，减少管制，加强服务，培养和提高运用市场手段的能力。第三，加快信用体系建设。市场经济是信用经济，信用是维护市场经济运行秩序的基础。产业政策的实施要遵循市场规律，因此首先要建立和完善包括信用征集、信用调查、信用评估、信用保证等在内的信用管理制度，加快建立包括个人、企业、政府等主体信用的社会信用体系，加大对失信行为的惩戒力度，培养市场主体的契约精神，为产业政策实现市场化转型奠定基础。

注释：

①习近平总书记在2015年11月10日召开的中央财经领导小组第十一次会议上提出。

②西方供给学派的政策主张，即减税、减管制、减垄断、减货币发行，促私有化、促市场竞争、促企业家精神发挥、促技术创新。

③2015年10月12日，《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》发布；2016年6月1日，《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》发布。

④2016年5月12日（当地时间），欧洲议会通过了一份非立法性决议，宣布反对我国“自动获得世界贸易组织下的市场经济地位”。这将使我国在国际贸易中处于不利地位。

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