[区域发展]山西省工业园区建设中的政府机制研究

伴随着我国经济的持续高速增长，整个社会面临的资源与环境问题日益显现，这已经成为阻碍经济发展的瓶颈。工业园区的出现，为保持经济可持续发展提供了一条有效途径；循环经济的问世，为缓解经济发展中的资源短缺、环境污染提供了解决方案。在当前市场经济条件下，企业作为市场经济的主体，一系列经济活动主要依靠利益机制进行引导，政府通过制定相关政策干预经济运行。因此，在市场经济下发展循环经济，也同样需要企业在利益驱动下的自主行为，并配合以相应的政府政策进行调节。因此，政府机制如何能有效地促进企业发展循环经济是一个重要的理论问题和实践问题。

一、山西省工业园区的发展现状

工业园区作为“要素集约、产业集聚、资源整合、创新示范、政策聚焦”的功能性产业承载平台，凭借其特有的“要素优化配置、产业融合互动、制造服务配套、科技创新驱动”优势，已经成为目前山西省壮大区域经济、促进转型升级的重要抓手，成为加快推进新型工业化、新型城镇化和农业现代化的重要途径。工业园区在开发建设、发挥区域资源优势、夯实产业基础、引导产业集聚、提升规模效益、推动产城融合等方面发挥着重要的示范引领作用。

（一）空间布局合理，工业园区空间架构渐趋优化。

目前，山西省共有工业园区122个，其中国家和省级示范基地24个，涵盖高新技术产业区、经济技术开发区、循环经济工业园、生态工业园、产业示范基地、产业集聚区等各类型园区。其中，国家级示范基地4个（太原经济技术开发区、太原不锈钢产业园区、洪洞煤焦化深加工园区和长治高新技术产业开发区），省级示范基地20个，其他各类园区98个。工业园区区域布局逐步趋于合理，其中国家级示范基地布局在山西省核心主体区太原市，全省9个地级市均设有省级示范基地，初步形成以省会太原为中心，忻州、大同、长治、吕梁、晋中、临汾、运城等市为支撑的多层次、多功能、布局优化、各具特色的工业园区发展新格局。①

（二）发展稳步提升，工业园区可持续发展后劲充足。

山西省工业园区产业集聚能力和土地集约节约利用水平较以往有了一定程度的提高。单位面积土地投资强度、单位面积土地地区生产总值、单位面积土地工业增加值、投入产出比平均水平等都保持着良好的上升趋势。全省工业园区环境保护、资源综合利用、循环经济等工作水平不断提高，工作措施逐步到位；工业园区入园企业污水基本实现达标排放，污水集中处理率实现100%的园区30个，占园区总量的25%，污水集中处理率实现98%以上的园区45个，占园区总量的37%；垃圾逐步实现集中处理，垃圾资源化利用率21%。煤化工、冶金、电力、建材等行业资源化利用水平逐年提升。

（三）创新不断提高，工业园区创新发展特色突出。

山西省各级各类工业园区内聚集了一批科技创新意识强、具有一定创新能力和自主知识产权的科技型企业，大同医药工业园区、榆次工业园区、晋中食品工业园区、运城空港工业园区、潞城市现代煤化工工业园区、翼城县高端特钢工业园、吕梁夏家营工业园区等科技创新氛围较浓，高新技术产业集中度较高。几年来，全省工业园区高新技术企业数近390家，占入园企业总数8117家的2.9%；高新技术产业总值816亿元，占工业园区工业总产值的10.5%，拥有国家级技术研究中心或研发机构38家，省级技术研究中心或研发机构137家，累计发明专利近750项，累计转化科技成果近5000项，工业园区高层次人才逐步增加，技术研发和创新动力进一步增强，工业园区已成为山西省自主创新的重要载体。

（四）基础设施建设稳步推进，工业园区投资环境进一步优化。

山西省工业园区基础设施建设步伐加快，道路、电力、通讯、给水、污水处理、供热等公共基础设施条件进一步改善，国家级和省级示范基地均实现了“通路、通电、通水、通讯、通暖、通气”和场地平整的“五通一平”或“四通一平”，其他工业园区也基本实现了“四通一平”或“三通一平”的基础设施建设，工业园区功能承载能力有效提升，发展后劲和潜力逐步增强。同时，加快推进投资软环境建设，筹备搭建集政策解读、物流、咨询、融资、技术培训服务、产业对接、集聚化招商等服务化公共平台，多层面和多方位提升园区要素集约功能和水平，促进产业融合和协作化分工合作，提升了山西省参与国际国内产业分工的品质和地位。

二、工业园区发展中存在的问题

（一）基础设施配套滞后，园区公共承载能力较弱。

工业园区基础设施建设滞后，长期以来，用于基础设施建设的资金主要由各县（区、市）及工业园区自筹解决，国家、省、市投入较少；园区没有独立的财政支配权，用于基础设施建设的资金捉襟见肘；各项配套设施承载功能难以匹配园区企业对公共基础设施的需求，并大大影响了园区招商引资效果。

（二）园区要素集约程度低，园区间投资强度不均衡。

由于工业园区建区条件和基础不同，发展规模、水平极不平衡。总体来说，国家级新型工业化产业示范基地投入产出强度较高，相比较而言，省级基地效益相对较低，投入产出强度相对较低。不仅如此，园区土地集约、节约利用水平普遍不高，发展强度有待进一步提升。此外，园区与园区间发展差距较大，工业园区发展不平衡问题突出。

（三）产业布局规划缺乏统筹，产业集聚效应不明显。

目前，工业园区管理机构分散在多个部门，管理交叉重叠。工业园区规划创建由省经信委管理，开发区创建由商务厅管理，高新区创建由科技厅管理，循环经济园创建由发改委管理等。在各管理部门中以园中园、园中区、区中园、区中区等多种不同的基地形式出现，多数工业园区具有多套牌子，实际均是以工业园区作为载体。按照工业园区的基本属性或概念，工业园区重在集约集聚，强调产业能级、循环发展；而开发区、高新区等重在工业企业集聚，与区域主导产业布局定位缺乏衔接和统筹。多数工业园区未完成前期规划，企业分布散乱无序，产业集聚和产业联动发展不足，产业聚集效应不强。②

（四）园区产业结构趋同，层次定位低端。

工业园区普通功能定位不明确，主导产业不突出，集约发展水平偏低。多数工业园区产业发展仍以中低层次技术为主，煤化工、冶金、能源、建材、材料等传统产业同质化竞争问题突出，尽管各园区企业的数量较多且增长较快，但是绝大多数企业规模小，产品的科技含量低，处于产业链低端环节，产业整体的市场竞争力较弱。园区普遍存在新特优和高端产业较少，产业链条短，产业发展延伸性不强，绿色、低碳、循环发展不突出，战略性新兴产业集聚发展不明显，项目整体规模、水平、档次不高等问题。多数开发区缺乏科技含量高、带动能力强的外资大项目、好项目支撑，综合承载力不能适应转变发展方式、调整结构等新业态的发展要求。

三、工业园区发展中的政府机制研究

工业园区作为区域经济可持续发展的产物，需要充分发挥市场机制的调节性作用，但更重要的是要以政府作为推动园区建设的重要主体，如何优化山西工业园区建设中的政府作用，是关系到工业园建设成功与否的关键。

（一）工业园区发展的基本原则。

1.明确园区发展思路。工业园的发展通常具有漫长的周期，需要经过产业发展的不断变革而创新。尽管目前山西的发展已经初具雏形，但是因为园区未来的发展寿命与产业寿命息息相关，正确进行园区发展思路的定位，并通过理论创新不断推进园区的产业创新，都需要政府在工业园区建设中发挥作用。如果政府在工业园建设中对发展思路不加以明确和创新，就会造成园区的发展瓶颈，园区企业出现搬迁、转产等情况，因此带来的不良后果就是园区反复规划和调整，造成资源浪费甚至是环境污染，有悖于工业园建设的初衷。

2.整合市场和政府的作用。市场经济条件下，市场对引导企业行为发挥了重要作用，在工业园区建设中，要充分发挥市场的作用，通过竞争机制合理配置资源。与此同时，根据公共经济学理论，工业园建设所产生的社会、经济和环境效益具有公共物品的特征，而公共物品的供给却要依赖于政府部门的介入。可见，存在一些不能完全通过市场来解决的问题，很多利益关系的协调和规划政策的出台还需要政府发挥作用。有效整合市场和政府的作用，是工业园区建设中需要着力调整的关系。③

3.协调园区主体间的关系。工业园区是一个庞大的系统工程，在工业园区的运作过程中，合作企业之间难免会有矛盾发生，此时政府就要发挥好协调作用，及时有效地解决园区各主体之间、非政府组织、研究机构等主体间的各种矛盾。

（二）工业园区发展中的政府机制研究。

1.加大基础设施建设力度，提升园区承载水平。通过不断完善园区道路、电力、电信、给水、污水、燃气、雨水、供热、网络等基础设施建设，实现要素功能集约，增强园区承载能力，是吸引关联企业入园和提升园区产业层次的重要保障。积极争取财政支持，加大工业园区基础设施建设和建立公共共享服务支撑体系，通过提升基础设施功能承载能力，吸引新型产业集聚，提升产业链附加值，推动全省工业转型升级。园区基础设施建设与城市市政规划相衔接，与环保、物流等公共服务平台配套建设，促进园区产业与城市功能互动融合，提升园区基础设施的延伸服务功能。

2.拓展园区建设新模式，提升园区产业层次。引导园区以创建国家级和省级示范基地为主要模式，推动园区产业链向附加值高的研发、设计、创新等上游领域和现代物流、生产型现代服务业等下游领域延伸，由投资驱动向技术驱动模式转变，逐步改善目前尚处于制造、装配等产业链低端、附加值低的形态。培育、整合具有提升产业链附加值水平的企业和重点项目资源，支撑产业链延伸；培育、创建显著提升产业集聚质量和要素集约功能的一批超百亿级的新型工业化产业示范基地。

3.推动产城融合，促进园区与城镇一体化互动。利用城镇化发展城市新区的高速扩容，将相关产业发展与城市发展相互融合，引导特定主导产业与相应的配套生产服务之间相互依托、相互支撑，打造都市产城综合体，培育和发展产业化引领城镇化、城镇化促进产业化的示范模式。在园区基础设施、环保、投融资、物流等公共配套服务平台建设方面，促进产业集聚与城市功能互补，在提升园区推动城镇化建设承载力的同时，充分利用城市对产业布局的服务功能。④

4.实施工业园区和示范基地公共服务能力提升工程。目前，全省共有国家级示范基地4个，省级示范基地20个，分布于9个市。按照《山西省新型工业化产业示范基地管理办法（试行）》（晋政办发[2011]36号），继续扶持公共服务平台项目，在园区逐步形成具备市场化运作机制、专业化水平领先的公共共享服务支撑体系。优先支持推动转型升级、产业规模集聚的园区申报。同时结合全省焦化行业兼并重组目标，重点支持焦化产业中转型升级效果突出、示范带动作用明显的园区申报。

5.创新招商引资方式，推进园区化发展集群化招商。指导全省工业园区围绕园区化发展集群化招商工作思路，理清各园区主攻产业的资源禀赋优势，找准主攻产业重点招商区域和关键产业链环节。培育整合上下游产业链条的支撑企业和项目，实施产业链招商。通过部门联系和协调机制，搭建合作交流平台，提高产业链招商整合信息服务、新兴产业链引进的水平和能力，提升产业层次。依据战略新兴产业的高技术和知识密集性特征，立足山西省传统产业为主导的园区产业内部和产业之间的关联，嵌入和补充战略新兴产业，实现战略新兴产业与传统产业的有机衔接，以及与重点传统产业链缺失环节项目的对接。⑤

6.加大资金投入改善招商环境。一方面，山西省政府要统筹运用政府专项资金，将生态工业园建设专项资金列入年度财政预算，调整财政投入结构和投入方式，充分发挥公共财政在工业园区建设中的支持作用。通过建立政府引导资金、公益性项目政府财政补助等方式，完善园区基础设施建设，使政府资金在工业园建设投入中得到合理回报，创造完善良好的招商环境；另一方面，政府要支持和鼓励社会资金投向工业园区建设，政府专项资金对改善工业园区的招商环境作用最为明显，但仅靠政府资金难以满足园区绿色招商的要求。政府要鼓励独资、合资、承包、股份制等不同形式的经济形式参与工业园区的建设，以此改善园区绿色招商环境。

7.制定园区突发事件处理政策体系。工业园区一旦发生突发事件，都是涉及环境污染的重大事件，必须由政府快速作出反应，但应对突发事件的关键还在于建立长效政策体系。因此，山西省政府要制定“园区突发环境事件总体应急预案”，有效监控、防御突发事件的扩散。在应对园区突发环境事件过程中，要实施园区工业应急管理计划，应对工业事故所造成的环境紧急事件；事件发生后要启动政府应急预案系统，调集和动员全社会资源共同处置突发事件，以维护公共利益和社会秩序为原则，做好善后处理工作，尽快恢复园区正常秩序。

8.加强园区监督力度。第一要建立园区污染预警机制，政府要注重对入园项目进行环境监管，建立企业环境绩效评估体系，严格控制污染物总量，要将环境保护融于园区企业经营管理的全过程中，使环境保护成为企业的重要决策因素，政府要督促入园企业必须设立生态环保监管部门，并将其作为企业的常设机构；第二是健全完善的监管执法机制，在完善监管机构体制的基础上，提高监管机构执法的操作性，使行政执法程序更加合理化和规范化，将监管执法工作置于全社会监督之下，完善政务公开，实行“阳光监管”，提高执法效率；第三加强园区环境综合整治，政府要严格环境准入制度，在园区监管上严格把关，对不符合园区规划、达不到排放标准和总量控制目标、不符合清洁生产要求的项目，坚决不予以立项审批，对环评通过的建设项目，强化日常监管和竣工环境保护验收管理工作；第四创新监管园区排污总量，政府牵头建立排污权交易市场，增强排污权的流通性，允许排污权储存和借贷，这样不但可以促进园区内部企业加强合作，而且有利于促进环境资源的合理配置，节省整个生态工业园区减排的总成本。⑥

注释：

①贺秀丽：《山西煤炭企业循环经济的发展与生态工业园的构建》，太原理工大学2006年硕士学位论文。

②曹海霞：《山西焦化生态工业园区发展模式及推进途径研究》，载于《煤炭加工与综合利用》2008年第1期。

③黄解宇、孙振华：《山西省生态工业园区的模式构建》，载于《中国环境科学学会学术年会论文集》，2009年。

④梁波：《山西产业生态化发展战略研究》，山西财经大学2006年硕士学位论文。

⑤高志强：《关于交城县夏家营工业园区环境管理的几点想法》，载于《山西师范大学学报（自然科学版）》2007年研究生论文专刊。

⑥施月：《政府在促进生态工业园建设中的作用探析》，载于《江西金融职工大学学报》2009年第4期。