[ 体制改革]要使改革真正成为促进发展的强大动力

改革不是自我弹唱，改革是为发展服务的。改革措施是否得当，改革是否成功，取决于是否促进了发展。要使改革真正成为发展的有效保障和强大动力，改革必须紧扣发展用功，着力解决制约发展的突出体制机制问题。改革举措要适应发展的需要及时调整完善，不断提高精准性。

一、当前发展问题从根本上说都是体制问题

发展是人类生存生活的必然要求，是有效解决各种矛盾和问题的基础和前提。因此，发展是硬道理，促进发展是第一要务。但发展的基础是体制，体制不顺，发展就会出问题，发展问题从根本上说是体制问题。当前我国经济社会发展中存在的主要矛盾与问题，究根溯源，都与体制机制不顺相关，或者说，是不科学不合理的体制机制造成的。

重复建设、产能过剩问题。其主要体制根源，从运行层面看，是行政分割和市场封锁。在保护既得利益和满足自身需要双重理念约束下，各地区必然一方面运用各种手段设置障碍，排斥外地产品和服务进入；另一方面则在自有的一亩三分地上做足文章，搞“大而全”、“小而全”，在整体上就形成了重复建设、产能过剩。从调控层面看，则是“一刀切”的管理体制和“一窝放”的调控方式。忽视各地区的具体差别和比较优势，简单强调“全国一盘棋”，按照统一的思路和安排要求地方，就必然导致全国各地区兴建同样的项目、发展同样的产业。与此同时，在经济下行压力较大时，容易出现放宽或突击审批，使先前对许多项目的严管变为了开闸式的“一窝放”，并进一步推动了地方和企业的一哄而上。这种管理和调控，也最终助长了重复建设和产能过剩。

粗放发展、低质建设问题。其主要体制根源，是不合理的财政管理体制、固定资产投资体制和不科学的干部任用与政绩考核体制。新中国建立初期，百废俱兴但财力拮据，与此相适应形成了节约、应急、量入为出的财政预算和投资管理体制，但在实际操作中，这种体制演变成对所有申报项目差不多都要“砍一刀”的管理，且一直延续到国情国力已发生显著变化的今天。加之中央和地方事权与财力相匹配的体制未能有效建立起来，一般情况下地方无力补充足够资金，这使本应高标准建设的工程项目因为资金短缺不得不降格以求。这种状况与长期存在的过重看待经济增长速度的干部政绩考核体制、主要领导干部岗位转换过频、新增领导干部选拔任用方面市场竞争与社会评价机制作用不充分等体制弊病相配合，就形成了铺摊子、低水平建设、粗放发展以及搞政绩工程、形象工程一系列问题。在现实生活中很容易看到的一个现象，就是规划赶不上变化，许多工程完工之日，就是超载过气之时，不得不一而再再而三地扩建，形成了T1、T2、T3之类的建筑形态。这种因体制约束形成的建设模式，不仅违背了节约的初衷，而且造成了整体形象的残缺和功能的不协调，许多成为了真正的劳民伤财工程。

城乡悬差、区域失衡问题。其主要体制根源，在于城乡分离的二元管理体制和大一统管理的宏观调控与经济调节体系。在很长一个时期里推行的城乡二元管理体制带来的负面效果是三重的，一是实施了对农村、农民和农业的直接剥夺；二是造成了政府基于城市和农村公共服务方面的不平等；三是抑制了农村人口发展的机会和能动性。二元管理体制对于一个特定的历史时期看是必要的，但它造成和拉大的城乡发展的差距也是不争的事实。大一统的调控是改革前后相当长一个时期的管理模式和政策制定基点，它往往无视各地区在地理环境、资源禀赋、发展基础等方面的差异，用统一的思路、统一的政策指导不同的地区，不仅扼杀了各地区的比较优势，亦即发展的潜力与竞争力，也在一定程度上扼杀了他们推动发展的能动性和创造性。二元管理体制和大一统的调控体系，先入为主把农村和落后地区置于发展的劣势地位，在城乡区域发展中造成了严重的马太效应。20世纪90年代中期以来宏观调控上不断强化的分类指导，有效遏制了城乡区域差别的显著扩大，并带来了东中西增长格局的革命性转变，这些变化反证了二元管理体制和大一统调控体系对区域城乡发展带来的重大负面效应。随着改革的深入，这种体制格局已发生了明显改变，但仍没有发生根本性改变，很多不合理的体制机制环节仍在影响着城乡区域协调发展。

资源浪费、环境损害问题。其主要体制根源，除了干部政绩考核体系存在问题，即资源消耗、环境损害、生态效益等指标一直没纳入经济社会综合评价体系，没有作为干部政绩考核体系的重要内容，此外还有两个重要方面：不合理的价格体制和不健全的治理体制。长期以来，对资源的紧缺程度和生态环境的价值缺乏缜密准确的评估和定价，已有的定位也没能科学体现基本需求与非基本需求以及资源利用效率高低的差异，体现生态环境损害成本和修复效益，客观上造成了社会对资源节约的轻视和环境损害的漠视，不利于通过市场手段保护生态环境和稀缺资源。在治理体制上，既没能建立起资源浪费与环境损害的经济补偿机制，更没能建立起强有力的法律追究与惩治制度，浪费与损害的代价极低，助长了一些单位和个人不惜以巨大的社会牺牲来谋取一己私利的行为。

其他一些发展问题也都有体制的根源，不一一列举。

事实清楚地表明，要解决发展中的问题，必须下力气解决体制问题。当前存在的问题，许多是老问题，有些我们也曾运用行政或简单的经济办法解决过并取得了一时的成效。但最后是反复发作、久治不愈，根本原因在于没能改革深层的体制机制。因此，要高度重视体制建设，立足于改革完善体制机制来解决发展问题。我国正在推进供给侧结构性改革，实施“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务，这实质上是一次深刻的系统的体制创新。在实际工作中，我们既要“去”，更要改，要用改革的办法“去”，如此才能达到关闸断水、釜底抽薪的效果。

二、紧扣发展要求深化关键领域的改革

改革紧扣发展用功，是改革开放以来我们形成的一条重要经验，也是改革推进必须遵守的一条根本原则。我国经济发展进入新常态，需要在发展方式转变、结构优化提升、动力创新转化的基础上，实现经济的中高速增长，在“十三五”时期，则要使国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。改革要围绕建立健全适应引领新常态，实现总体和阶段性发展目标展开。从逻辑与实践两个方面综合考量，在当前，需要着力推进三个关键领域的改革并力求取得实质性进展。

推进引领经济新常态的基础性体制改革。基础不正，其余皆偏。相对于原有经济发展形态而言，经济发展新常态有着革命性的变化，适应、引领新常态，必须着力推进一些具有基础性的体制改革。基础性体制改革要统筹把握好政府与市场、中央与地方、近期与长远、经济与政治等重大关系，框架思路设计上应有利于充分调动各个方面的积极性和创造性，有利于激发区域和市场的潜力，有利于应对各种复杂风险，有利于维护社会规则和市场秩序。具体而言，要深化这样四个方面的改革：一是理顺政企、政资、政市等关系，推动形成自主、能动、自律的微观主体。要通过完善现代企业制度，明确和保障企业的权益；通过实施负面清单管理，界定企业经营活动范围；通过健全法律法规，确定企业运营的信用基准和道德底线。二是放开与规范双管齐下，推动形成统一开放、竞争有序的市场体系。要通过制度建设和强力监督，一方面全面消除各种形式的市场壁垒，确保企业自主经营、消费者自由选择、产品与要素自由流动；另一方面，有效建立市场规则，维护市场秩序，促使各类市场活动主体依法依规操作，诚实守信。三是着眼于增强规范性和有效性，加快建立灵敏、科学的政府管理与调控体系。重要性和随意性是政府管理兼具的两个特点。要区分领域、环境、阶段等科学依法界定各级政府职责，并确立正常状态下政府不直接干预企业运营和市场调节的法定原则；要探索建立主要通过发展战略和规划等为主体指导经济社会活动的宏观管理体制，建立统一部署和分类指导相结合的经济调节机制；要转变工作重心，把政府主要精力转向为社会排忧解难和对市场严格监督上来。四是按照公正和可持续的原则，建立普惠、适度的社会保障制度。在推进城乡最低生活保障制度统筹发展的基础上，逐步实现全体人民基本保障服务机会与水平的均等化；不断提高保障统筹的地域范围，完善社会保障关系转移接续机制；建立健全合理兼顾各类人员的社会保障待遇确定和正常调整机制。基础性体制改革是涉及长远的改革，这四个方面的体制理顺了，适应、引领经济发展新常态的体制框架就建立起来了，其他方面的改革也就有了基本的遵循和方向上的指导。

推进化解突出发展问题的重点体制环节改革。当前我国经济社会发展中存在着不少问题，一些是长期积累而来的，一些是新形势新环境下产生的。改革为发展服务，就是要运用改革的办法有针对性的解决这些问题。许多发展问题有着共同的体制根源，故而在实际操作中改革不必面面俱到，而应着力推进一些重点环节的改革。一是深化干部人事制度改革。优化选拔机制，真正把政治强、专业精、善管理、敢担当、作风正的干部选拔到领导和关键岗位上；完善政绩考核评价体系和奖惩机制，促进主要领导干部和领导班子重视地区基础能力建设和经济社会环境协调发展；严格控制选任制领导干部任期内的职务变动，有效解决主要领导干部岗位转换过频任期过短问题，促进长远谋划、持续发展和高水平建设。二是深化财政与投资体制改革。科学界定政府与市场的作用领域，保障政府提供必要的基本建设与公共服务的需要；依法划分中央和地方事权，相应建立事权与支出责任相匹配的制度；建立规范的地方政府举债融资体制，在防控风险的同时缓解政府公共支出的压力；改善投资管理，把政府投资集中到社会公益服务、公共基础设施建设、保护生态环境、维护国家安全等领域；推进政府投资性项目建设从量力而行转变为分步推进，保持投资的高效率和项目建设的高质量。三是深化公共服务体制改革。坚持普惠性、保基本、均等化、可持续的方向，提高政府公共服务能力和人民群众的共享水平；进一步改革城乡二元结构，保障农民与市民的平等权利并下大气力推进公共服务均等化，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；清理制度障碍，强化对农村和欠发达地区、贫困地区义务教育、就业支持、社会保障、基本医疗和公共卫生、公共文化、环境保护等基本公共服务，努力实现全覆盖；完善城镇化健康发展体制机制，促进城镇化和新农村建设协调推进，推进农业人口向城市转移，农民与市民同权；促进以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体，让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果。四是深化资源和管理环境保护体制改革。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，推进自然资源及其产品价格改革，使价格充分反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益；强化能源资源约束性指标管理，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，强化对危害行为经济处罚和法律惩治。

推进形成新的发展模式的探索试验性体制改革。发展的形态、模式及路径等是在不断调整变化之中的，这既是发展规律所致，也是市场竞争的结果。要把握新阶段、新形势、新环境、新任务的要求，顺应规律，借鉴先进经验，自觉推进发展模式的转变。而改革要为这种转变服好务，运用适宜载体或平台，如自由贸易试验区、与国外境外合作的试验区、沿边重点开发开放试验区等，超前进行相关体制探索试验，为新的发展模式奠定体制基础。在方向上，探索试验可以集中在这样三个方面：一是符合国际通行规则的事项。对那些在许多国家特别是在发达国家和地区已普遍采用或得到认同，在我国还没有实施的管理体制、规则与制度，可以依据具体需要在相关领域先行先试。进行这类试验，不仅有利探索提高管理水平和经济运行效率的路径，也有利于我们融入国际经济舞台，充分运用国际国内两种资源两个市场。二是遵循发展规律的事项。对那些体现事物之间的内在必然联系，有利于解决当前发展困难与问题的改革，要大胆开展创新试验。这有利于拓展经济发展空间，有效规避经济运行风险。三是体现前进方向的事项。那些以先进生产力做基础、先进技术工具等做支撑的管理体制与运行方式，要积极利用适宜平台开展试验。这有利于推进结构调整优化，引领发展不断迈上新台阶。在内容上，可以是负面清单管理、市场决定资源配置等一类带有顶层设计和全局意义的管理规制的试验，也可以是专门领域的某种体制机制创新的试验，还可以是对社会自发推进的创新项目与方案的规范化试验。试验是为了测试风险，寻找路径，形成可复制、可推广、可持续的经验，也是为了提供示范，形成带动，促进面上的工作顺利有序展开。

三、以发展成效为标准提高改革举措的精准性

既然改革的目的是为了促进发展，或者说，是推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应、促进经济社会持续健康发展，那么理所当然，就应该把是否促进了发展即是否解决了发展中存在的问题、是否带来了实实在在的发展效益作为检验改革成败的标准。基于此，在操作中，应当立足于增强发展的，不断优化改革措施，完善改革方式，努力提高改革的精准性。

增强改革的针对性。改革必须有的放矢。首要的一点是要坚持目标导向和问题导向。坚持目标导向不是抽象的，从总体说，改革措施的推出要体现建设社会主义市场经济体制的要求，为解放和发展社会生产力、解放和增强社会活力破除体制机制弊端，为新的经济发展形态奠定体制基础，在具体上说，改革措施的推进要紧扣建立引领经济新常态的基础性体制框架展开。坚持问题导向，要求瞄准形成当前发展中突出矛盾的体制环节，推出改革措施，从根本上铲除问题滋生的体制土壤。体现针对性的一个基本守则应当是，推出的改革措施要与建立社会主义市场经济体制、与解决发展问题和实现发展目标形成必然的逻辑关系或清晰的因果联系。增强改革的针对性，要求制定改革措施时深入调查研究、摸清情况，准确把握实际需求和工作重点，切不可闭门造车，仓促行事；要求推出的改革措施尽可能具体明确，可操作、可衡量；也要加强对改革措施的实施效果进行事前明确界定和事中事后的及时评估，并根据评估情况加以调整完善。

提高改革的契合度。改革不仅要考虑体制建设的要求，还要考虑当时整体环境的协调程度。而这种契合度直接决定着改革的成效乃至成败。改革需要全面深化，但在一定的时期，改革不可面面俱到，要统筹把握体制创新的逻辑顺序、发展阶段的特点、当前发展的需要和社会可承受能力，选择改革的内容，掌控改革推进的力度。在具体操作中，要全面分析各项改革的条件状况，可能产生的风险及可防控程度的状况，依次区分改革的轻重缓急。属于体制建设所必须、与环境契合度较高、风险总体可控的改革措施，要抓紧推进，不可犹豫不决、贻误时机。条件尚不成熟的，则不能操之过当、急于求成。一些必要的改革措施，可以采取统一设计、分步推进的方式。尤其是那些涉及面较宽，利益调整比较直接和激烈的改革措施，其实施必须特别重视时机的选择和力度、层次的把握，根据需要和可能，决定是“现在改”还是“以后改”；“现在改”是“彻底改”还是“部分改”；是“改体制”还是“抓管理”。要强调的是，在“是否改”和“怎么改”的问题上，要坚持从中国实际出发，算大账而不算小账，不可简单率性而为。

坚持改革的精细化。实现改革的良好效果，前提在于科学制策，关键在于精细操作。要切实解决改革推进上虎头蛇尾的问题，坚持方案制定与精细操作并重，动员部署与督促检查并进。一要分解任务。要明确具体事项，能量化的要量化；要明确工作要求，不留模糊游移的空间；要明确实施期限，促进积极有为工作。二要加强督促。建立强有力的推进机制，及时核查工作进度，并协调解决推进中出现的困难和问题。三要科学评估。制定科学的指标体系，选取公正权威的组织机构，运用适当的方式，对改革措施的实施进展与效果状况进行准确的评估，及时提出改进意见。四要强化责任。落实各项任务的执行主体，明确工作状况的奖惩规则，严格依照实施进展和实施效果界定业绩与责任。五要做好预案。加强事前和工作进程中的风险评估，切实做好应急对策和风险化解。

提升改革的技巧性。方式方法决定着改革的效率甚至成败，要统筹把握发展规律、当前任务、基本国情等重大因素的要求，确立正确有效的改革方式，不断优化改革措施的实施路径。一要实行分类指导。处理好集中与分散的关系。原则上，中央应把改革重点集中到那些关系全局、涉及根本、风险较大的事项上来，其他一些改革，有的可以由中央提出改革方向和基本原则，而由各地方结合实际制定具体的改革方案；有的则可以完全交由地方自主决定。二要注重因项施策。区分不同改革的性质特点、风险状况，科学选择不同的改革方式，确保改革的顺利进行。要特别强调的是，改革方式的选择要紧密结合中国实际，决不可盲目照搬国外模式。三要坚持增量优先。除非特殊情况，改革方案的设计与方式的选择，要坚持少动存量、多动增量的原则，运用增量改革不断“蚕食”存量乃至最终消灭存量，实现体制转换。这样既可以推动改革顺利进行，又不会造成大的社会震动和系统性风险。四要有效利用工具。充分运用现代信息技术和智能手段，提高改革内容与环境状态把握的量化水平和科学程度，缜密设计改革方案，并优选改革方式。五要主动优化环境。深入调查研究，了解诉求与风险，使改革方案切实贴近人民需求；加强舆论宣传、政策解读，引导心理预期，提高社会承受能力。与此同时，做好资金储备、法规建设等基础工作，积极应对突发风险与困难。