[体制改革]河北省保税工厂制度创新研究

河北省虽地处沿海，但外向型经济发展较为滞后，加工贸易发展不足。党的十八届三中全会提出“创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制”，为河北省深化加工贸易制度改革指明了方向。探索、推动保税工厂制度创新试点，可以实现河北省对京津地区乃至全国转移产业的承接，延伸产业链，增加就业岗位。

一、保税工厂制度创新研究述评

保税工厂是指经海关批准用保税进口料件加工制造复出口产品的工厂或企业。保税工厂是国际通行的一种保税制度，这一制度在不同国家、不同发展阶段形式各异，其中以日本模式和美国模式最具代表性。中国保税工厂的设立是为适应我国对外贸易发展而建立的，其发展特性、体制机制既受世界经济自由区发展的一般规律的制约，又体现着中国渐进式改革和梯度对外开放的特点。根据《京都公约》和国际保税惯例，我国加工贸易企业实质上就是保税工厂。然而随着不同海关特殊监管区的纷纷建立，越来越多的企业被圈进了这些区域，保税工厂生存空间被挤压。另一方面，随着加工贸易的迅速发展和限制政策的逐步放宽，保税工厂的优势消失殆尽。

关于保税工厂制度创新问题，部分国内学者依据税收制度理论与模式，重新审视保税工厂的作用。杨素琳、容静文认为，加强海关保税监管、信息化管理、保税货物担保及核查等方面的制度设计，可以促进保税监管业务的开展。李海莲指出协调统一的加工贸易税收制度，有助于我国加工贸易的规范发展。屈焰认为保税制度对加工企业流通成本具有重要影响，不同海关监管区域的出口退税政策，会左右加工企业经营选址。赵书博以北京市为例，论证了出口退税政策与北京市加工贸易发展的相关性。吴静提出延长加工贸易产业链，可以从国产料件替代进口料件的税收优惠制度入手。另有学者从加工贸易流程角度开展对保税工厂的研究。林喆研究了保税加工监管作业流程再造的配套改革问题，设计了以企业、商品为单位建立基础资料库的有限责任制度。张戎基于广义随机Petri网对通关流程进行建模与仿真，提出应通过改进通关流程，缩短进口法检货物在口岸的平均逗留时间，提高通关效率。谷源洋对比分析了马来西亚、荷兰鹿特丹等保税区做法的优缺点，提出建立具有弹性的保税业务体系，提高保税业务运行效率。成思危从技术、政治、法律、经济等层面探讨我国保税区改革及向自由贸易区转型的步骤。

伴随加工贸易发展瓶颈的出现，改革现有保税制度的呼声越来越高，保税工厂制度的设计与研究成为保税制度创新的一个内容，但现有研究存在明显不足，即过多地关注保税区内的企业与监管，与现存的加工贸易企业大多分布在保税区外的实际不相适应。本文旨在适应这种变化，将研究重心放在区外企业身上，通过打破各种海关特殊监管区“内外”有别的行政限制，进一步释放河北省加工贸易发展的制度红利。

二、河北省保税工厂发展现状

1．加工贸易增长乏力

2009－2013年，河北省加工贸易进出口总值283.1亿美元，同比增长88.9%，年进出口值从2009年的40.1亿美元增长到2013年的62.2亿美元，增长了55.1%。2000－2011年，河北省进出口总额位居全国前10位，但从2012年开始，河北省外贸地位开始动摇，由第10位降至第13位，被重庆市、四川省和河南省反超。造成这种变化的一个重要原因是，河北省加工贸易发展缓慢，对外贸易贡献率偏低。2010年，河北省和河南省加工贸易进出口额分别为58.7亿美元和31.4亿美元，河北省加工贸易规模接近河南省的2倍，但到了2011年，河北省和河南省加工贸易进出口额分别变为62.2亿美元和128亿美元，河南省反超河北省2倍，2013年两省的贸易规模差距进一步拉大，河南省加工贸易规模已是河北省的6倍。

另外，河北省加工贸易额占外贸总额比重偏低，2006－2013年基本在11.3%～13.8%间徘徊，不仅低于全国大多数省市32.6%～52.67%的水平，而且低于中西部加工贸易发展较好的省市，2013年四川省、重庆市该比重分别达到了42.05%和47.78%。

国家税收政策调整也影响到河北省加工贸易的发展。2014年为应对不断加剧的贸易摩擦，国家相继取消了部分进口钢材保税政策，暂时停止了太阳能级多晶硅保税政策，而这两个行业占河北省加工贸易总额的1/4。

30多年来加工贸易对我国经济起到了巨大拉动作用，一项研究结果表明，我国加工贸易与进出口总额之间呈正相关关系，加工贸易每增长1个百分点，进出口总额平均提高0.827个百分点。珠三角、长三角区域的经济强省基本是靠加工贸易起家的。河南省、四川省和重庆市的成功经验也证明，加工贸易同样是内陆省份经济增长的引擎。因此，河北省对外贸易要上新台阶，有赖于进一步发展加工贸易，而突破加工贸易发展的瓶颈关键在于制度创新。

2．保税区内加工贸易规模小

我国保税加工制度涵盖两个层级：一是海关特殊监管区内的保税加工；二是以进料加工、来料加工为主要形式的区外保税加工。截至2013年，全国海关特殊监管区域已有113个，除东部发达地区和中西部个别地区外，其他地区海关特殊监管区功能发挥并不理想，入区企业规模小，场地闲置现象比较普遍。

河北省目前有四个海关特殊监管区，入区企业仅有18家，其中秦皇岛出口加工区和廊坊出口加工区的运行比较正常，2013年两个出口加工区进出口货值6534万美元，占全国海关监管区加工贸易进出口总值的0.1%，在全国47个出口加工区中排第40位。秦皇岛出口加工区总规划面积2.5平方公里，一期封关面积0.67平方公里，目前已开发建设土地面积0.34平方公里，占首期封关面积的50.7%，特殊监管区有限的空间束缚了加工贸易的发展。

反观“区外”加工贸易却异军突起，成长起一大批企业，甚至不乏龙头企业，如英利能源、船重工、凯德生物、鸿锐集团、金海粮油和晨光生物等。区外企业在河北省加工贸易中已经占据举足轻重的地位，2011年、2012年和2013年，区外前20名加工贸易企业进出口值占全省加工贸易进出口值的比重分别为74%、68%和53%。区外加工贸易发展不仅表现在规模上，而且还体现在效益上。

对比“区内外”企业发现，“区内”企业规模有限，没有形成集群效应，增值率低，而“区外”企业规模大、围绕一些大企业的产业集群已经形成，增值率较高但波动明显。这种反差说明，国家投入大量资源建立海关特殊监管区，但却未能产生扩散作用，而“区外”企业虽只享受基本国家税收待遇，却发展迅速，如果将“区内”优惠政策复制给“区外”企业，会给加工贸易企业营造更广阔的发展空间。

3．税收政策限制国产料件使用，阻碍产业链延伸

原料和成品面向国内外市场、零库存、生产订单化是现代加工企业的基本特征，这种模式产生关联效应与溢出效应，会不断地使更多企业加入产业链。2011年、2012年和2013年，河北省加工贸易排名前50家企业国产料件使用率，已经分别占到了全部料件的38%、48%和13%。随着配套能力的增强，加工贸易企业会扩大使用国产料件，越来越多的国内供应商会替代国外供应商，但这种需求受到了我国现行税收政策的束缚（见表2）。

通过对比发现，如果企业全部使用进口料件，保税区内外企业在税收待遇上几乎没有差别，但如果使用国产料件，情况会有很大区别。保税区内企业使用的国产料件不含税，保税区外企业使用国产料件则含税，这种差异性税收政策导致保税区内外企业的成本差异，而成本差异又造成了区内企业的竞争力强于区外企业。

我国现行税制设计的一个重要目的是从加工贸易中取得一定税收，但从执行的情况看并不理想。东部沿海地区海关特殊监管区功能齐全，分布广泛，很多区外企业可以通过区内“一日游”来化解国产料件不能退税，或不能提前退税的矛盾，而这客观上也造成了税收的流失。但对于广大中西部地区来说，由于海关特殊监管区大多分布在大中城市，绝大多数区外企业很难通过“一日游”降低税收成本。如果能复制海关特殊监管区的做法，国产料件入厂退税，将大幅度降低资金占用率，削减企业的供货成本。现行税收政策规定，深加工结转国产料件不能退税，也在一定程度上阻碍着国产料件的使用。在东部加工贸易发达地区，企业同样可以通过“一日游”来化解这一问题，但河北省和中西部广大地区一样，很难通过这种避税策略降低企业的生产成本，因此，扩展深加工结转业务受到抑制。如果国产料件能实现入厂退税，不仅会对河北省深加工结转业务产生积极影响，而且还可以利用京津冀协同发展的契机，承接其他省市更多的深加工结转业务。

三、河北省保税工厂制度创新的有利因素

1．美国模式提供了可借鉴经验

保税工厂制度发展主要有美日两种模式。我国现行保税工厂制度是20世纪90年代，借鉴日本经验并结合当时经济发展的阶段性特征制定的。其主要特点是对保税工厂内销和混料加工限制严格，要求使用进口料件，产品全部返销，仅对部分产品用途及生产过程比较特殊的企业放松限制。海关实际监管中，要求进口原料不得存放于保税工厂之外区域，可物化在成品中的进口原材料予以免税，生产过程中的辅助进口原料在可掌握的前提下予以免税。企业涉及免税进口原料的运转等相关事项，均须事先向海关报备。随着加工产业逐步向外迁移，保税加工的需求降低。从我国及日本当前保税工厂运行来看，对内销和混料加工的限制削弱了保税工厂的政策生命力，不适应当前加工贸易发展现状。需要结合企业产业链不断延伸的客观现实和更充分地利用“两种资源、两个市场”的需求，在内销和混料加工方面放宽政策。

我国保税工厂制度改革可借鉴美国模式。美国保税工厂打破了特殊监管区的空间限制，适应了企业灵活布局的要求，充分利用美国能源价格低、劳动力素质高等优势，使企业的制造及经营活动最大限度地临近其原材料中心、员工中心和市场中心。保税工厂制度使得美国公司的制造活动能够以更低价格获取原材料，有助于企业保持国际竞争力，保税工厂正在成为美国“再工业化”和“出口倍增计划”（2009－2014）的重要支撑。美国的保税工厂与其他国家相比，呈现出三个鲜明的特点。一是生产中使用的国产货物比重大于进口货物比重，2006年之后加工过程中应用国产货物比重稳定在60%左右。二是绝大多数成品在美国本土消费，历年出口成品只占保税工厂总产出的11－15%。三是政策及时更新，不断降低准入门槛。2008年简化审批手续，2012年又将申请时必须提交的内容由8项缩减为3项，并将审核期由12个月缩短至4个月。在税收政策方面，美国对保税加工企业提供了优惠政策，一是税收延迟支付，征收时点为产品进入美国市场之时，可以为企业节省大量的流动资金。二是保税工厂间货物保税流转，节省费用的同时方便企业生产的调剂。三是税收激励政策，出口免税，免征地方税收，避免了先征后退给企业带来的资金占压和运行成本。

参考美国保税工厂经验，创新保税工厂制度，可以更好地适应现阶段企业发展的需要。首先，赋予加工企业保税工厂的性质，这具有手续便利、设置灵活、建设成本低、政府不需要另外增加建设投资等优势。其次，为保证我国保税政策的权威性、严肃性和连续性，赋予“区内外”相同的税收政策，这与现有的海关特殊监管区政策、区外进（来）料加工税收政策不但不冲突，而且有助于形成由海关特殊监管区、保税工厂、区外保税加工组成的保税制度体系，可以满足不同企业保税加工政策需求。最后，赋予国产料件以平等地位，实施税收优惠政策，降低企业成本，增强其经营灵活性。

2．互联网监管提供了技术支撑

伴随我国30多年加工贸易的发展，商务部和海关对保税加工企业的生产和进出口业务，已经形成了事前备案、事中监控、事后核销的监管体系，成为抑制偷逃税行为的一道屏障。在技术保障方面，海关通过大量资金投入搭建起加工贸易联网监管平台，2010年全国联网监管企业达4154家，占加工贸易企业总数的3.3%，进出口总值占加工贸易进出口总值的42.2%。2013年石家庄海关联网监管企业44家，占加工贸易企业总数的6.2%，进出口总值占加工贸易进出口总值的41.96%。依托互联网对加工贸易企业监管，将传统始终点监管转变为过程监管，将出口退税时间前置以实现国产料件入厂免税，使得海关监管立体化，既严密又便捷，不仅提高了海关监管效能，而且提高了企业的通关速度，增强了其竞争力，维护了国家税制的连贯性和严肃性。

3．加工贸易覆盖面广奠定了物质基础

经过20多年发展，河北省11个地市都已开展了加工贸易业务，呈遍地开花之势。期间，各地加工贸易实力排序也发生了变化，2013年保定、衡水和秦皇岛位居加工贸易进出口值前三甲，保定和衡水达到了10亿美元规模，石家庄和廊坊均被挤出第一集团，进出口值维持在8亿美元。此外，沧州、唐山、邢台进出口值在3亿美元上下；邯郸为1亿美元；张家口和承德不足3000万美元。各地陆续培育起一批特色加工贸易产业，形成了产业集群，如石家庄市的辛集、赞皇、鹿泉和晋州，衡水市的枣强，邢台市的南宫和清河，沧州市的献县和肃宁，邯郸市的曲周，保定市的高阳等。这些基地远离大中城市，远离海关特殊监管区，聚集在原材料产地或交通枢纽中心，特别需要享受与“区内”企业一样的税收政策。

四、河北省保税工厂制度创新的对策与建议

1．打破空间限制

突破传统保税制度中“重空间，轻流程”的局限，打破保税加工区内外空间限制，将更多符合条件的加工贸易企业纳入政策优惠范围，使其享受海关特殊监管区域内待遇。区外保税工厂的建立甚至保税流程、环节的分离，可使众多的区外中小微企业承揽东部、京津地区的业务。承接面的扩大意味着成本的大幅度降低，而成本降低恰好是加工贸易梯度转移的动力所在。

2．创新海关监管模式

应由过去简单监管区内数量有限的几家企业，转变为服务于所有企业加工贸易活动。海关特殊监管区的功能要向物流、金融、服务贸易等方面发展，形成区内外保税业务协调发展的新格局。

3．先行先试，逐步推广保税工厂制度创新是2013年海关总署的重大课题，目前仍处于研究论证阶段。河北省应利用京津冀协同发展的契机，争取在河北省进行保税工厂制度创新试点工作，以此促进河北省加工贸易的发展。经验表明，凡是能够争取加工贸易改革试点工作的地区，会大大促进当地经济的发展。2010年海关总署会同相关部门认定东莞、苏州和重庆三座城市作为加工贸易转型升级试点城市，同年河南开展跨境电子商务实验改革，这些都大大推动了当地外向型经济的发展。

河北省可以选择某一加工贸易企业作为试点企业，检验保税工厂制度创新对促进外贸增长和增加就业岗位的效果。要及时总结试点工厂运行过程中出现的问题及造成问题的原因，并及时加以改正。在试点企业成功的基础上，逐步推广保税工厂模式，助力河北省转变经济增长模式，缓解转型过程中就业压力。最后在总结经验的基础上扩展至京津冀地区，使其成为京津冀一体化的一项内容。

4．主动沟通，达成共识

保税工厂制度创新涉及多地政府行政管理权限，因此，制度创新首先需要解放思想，在认识上要还“区外”企业应有属性，明确界定保税工厂的概念和功能。省财政厅、省国税局、省商务厅和石家庄海关应该加深领会，达成创新共识，设计创新实施方案，与财政部、国家税务总局、商务部和海关总署等部门进行沟通，取得国家决策部门的认可和支持。