[科技热点]增速预期目标设定宜采用“留有余地”原则

一、当前关于增速预期目标的争论

党的十八届五中全会重申了到2020年国内生产总值比2010年翻一番的目标。在经济持续下行且下行压力仍然较大，经济运行中的结构性矛盾进一步凸显的情况下，增速预期目标再次成为学术界和政策研究中争议的热点话题。

关于增速预期目标的争论主要集中在两个方面。

第一个争论焦点是设定短期增速目标的必要性。有观点认为，完全没有必要。理由是市场化国家均不设经济增长目标(蔡洪滨，2014)。同时，经济增速是结果，增速目标一旦确定便具有约束性，可能误导政策和扭曲政府行为，进一步恶化结构性矛盾。

我们认为，设定增速目标至少在目前还有必要性。一是当前中国经济工作的主逻辑是“增速为纲”，即先确定增速目标，经济政策及其他指标则是在此给定的条件下设计或确定的①，短期之内不可能完全抛弃。二是确定年度增速目标也是当前中国经济“新兴+转轨”的阶段性特征的反映。所谓新兴，就是从经济发展阶段看，中国仍为新兴经济体或发展中经济体，“发展才是硬道理”，发展仍是解决中国所有问题的关键②。所谓转轨，就是从经济体制看，政府的规划仍在经济生活中占据显著位置。

第二个争论焦点便是如何合理设定增速目标。具体而言，就是未来几年的增速目标可否低于6.5%。这一争论的背后主要是关于潜在增速是多少以及如何看待潜在增速方面的分歧。

一是潜在增速是多少。由于测算方法的不同，不同文献(蔡昉，2015；白重恩和张琼，2015；陈昌盛和何建武，2015)对潜在经济增速的测算结果存在一定差异③。不过，总体而言，还是有一定共识，即潜在增速在6.5%左右(余永定，2016)。

二是如何看待潜在增速与增速预期目标的关系。潜在增速是指中长期平均增速的可能性。一种观点认为，可以通过改革提升潜在增长率，应将潜在增速作为增速目标的下限。另一种观点则认为，潜在增速仅仅是一种可能性，需要通过努力才能达到，且是中长期的平均增速，因此，短期增速目标既可以高于，也可以低于潜在增速。

二、“留有余地”原则与“取乎其上、得乎其中”原则

(一)当前争议的实质是增速目标的确定原则

考虑到中国的“新兴+转轨”特征，以及主流观点关于潜在增速的分歧并不算太大，关于短期增速目标争议的实质是如何看待潜在增速和增速预期目标的关系。关于潜在增速与增速预期目标关系的分歧，实际上就是增速目标确定原则的分歧，即坚持“取乎其上、得乎其中”还是采用“留有余地”的原则。

“取乎其上、得乎其中”原则意味着增速目标不得低于潜在增速，潜在增速是增速预期目标的下限。由于2020年翻番目标所倒推的年均必要增长率为6.5%，6.5%便是这一原则下的增速预期目标底线。“留有余地”原则则意味着增速目标可以低于潜在增速。换言之，在“十三五”期间，个别年份的增速预期目标可以低于6.5%。

(二)“取乎其上、得乎其中”原则的利弊

“取乎其上、得乎其中”原则的接受度很高。这有两方面的原因。一方面，它符合国人的思维习惯，是个人目标设定的基本准则。另一方面，设定较高的目标，通过努力即便实际的增速最后低于增速目标，但也能达到可接受的水平，似乎更有利于确保2020年翻番目标的实现。

但是，这一原则的弊端也非常明显。由于增速预期目标并不完全是“预期性指标”，而是“约束性指标”。一旦确定，便有较强的刚性。若发生未曾预料到的情况，便无退路。在经济下行压力大且结构调整任务艰巨的情况下，如果拼命达到增速目标，则会贻误结构调整机会，导致增长质量和效益的下降，并催生新的风险；而如果未能达到目标，即便取得了“得乎其中”的效果，也同样会带来各方面信心的动摇。可见，这一原则并不适用于增速目标的确定，至少在当前结构调整任务重，经济下行压力大的情形下不适用。

(三)“留有余地”原则的利弊

“留有余地”原则的弊端主要体现在可能影响短期信心。经济下行背景下，“留有余地”原则一般意味着增速目标的下调，不能明显体现政府通过宏观调控“熨平”周期的动机。若缺乏正确舆论引导，若不针对干部与群众做大量的有效说服工作，很可能加剧公众关于经济持续下行的预期，对于短期内引导正向预期构成挑战。

不过，“留有余地”原则也有其显著优势。一方面，有助于应对国际国内的不确定因素，有助于为改革和结构调整创造空间，将主要精力引导至调整经济结构和提高增长质量和效益上，避免经济结构进一步扭曲和风险进一步累积。

　　注：①政府工作报告对增速目标的表述通常有四类：点目标，即某一增速(8%)；准点目标，即某一增速左右(8%左右)；区间目标，即确定增速的上下限(7.5%—8.5%)；准区间目标，即在某一增速之上(8%以上)。对于点目标、准点目标和准区间目标，在进行数据处理时，我们均取该增速数值；对于区间目标，我们取上下限的平均值。

②2015年，上海市未确定增速目标。

资料来源：历年国务院政府工作报告，历年各省份政府工作报告。

另一方面，还有利于对冲地方的层层加码行为。在地方政府竞争的体制机制下，层层加码——即“加码”确定一个更高的增速目标——不可避免。比较近五年全国增速目标和地方增速目标，可以发现以下两个基本特征。首先，无论是以均值还是中位数衡量的各省份增速平均目标，均显著高于全国增速目标。2012—2016年，各省份增速目标的中位数为11.0%、11.0%、10.0%、8.0%和7.5%，分别比同期全国GDP增速目标高3.5个、3.5个、2.5个、1个和0.75个百分点。其次，在2015年和2016年之前，各省份最低增速目标均不低于全国增速目标。2015年和2016年，除山西和东北三省外，其他省份增速目标均不低于全国增速目标(见表1)。

三、历史经验表明增速目标确定需要“留有余地”

从改革开放三十多年来的具体实践看，增速目标确定原则总体上呈现出明显的“留有余地”特征，而非“取乎其上、得乎其中”。

我们整理了截至2012年的改革开放以来披露了当年增速目标的国务院政府工作报告，得出了22个数据样本(见表2)。基于这些数据，我们发现，对于短期增速目标的确定均是留有余地的。具体而言，增速目标、实际增速和上年实际增速及中长期增长目标所隐含的必要增长率四者之间的关系具有以下三个方面的经验特征。

一是增速目标通常低于实际增速。除1981年、1990年和1998年外，其余19个年份的增速目标均低于实际增速。在这22个年份里，预期增速目标平均比当期实际增速低2.0个百分点，其中1992年两者相差高达6.8个百分点。

二是增速目标通常低于上年实际增速。除1990年外，其余21个年份的增速目标均低于上一年实际增速，平均低1.8个百分点。其中，1993年两者相差高达4.8个百分点。

三是增速目标和实际增速均可低于必要增长率。1981年、1982年、1990年和1991年增速目标分别比当期必要增长率④低1.7个、3.2个、0.4个和0.9个百分点。1981年、1990年和1991年实际增速分别比同期必要增长率低2.6个、1.5个和0.4个百分点。

注：①实际增速为国务院政府工作报告所披露的实际增速，对于国务院政府工作报告未披露上年实际增速数据，本表以国民经济与社会发展统计公报的相关数据补充。由于统计数据的修订，本表的实际增速与国家统计局最新公布的历年增速可能存在一定差异。

②1981、1982年增速为工农业生产总值增速，1990—1992年增速为国民生产总值增速，1993—2014年增速为国内生产总值增速。

③为了量化增速目标，当增速目标采用某一数值左右的表述时，我们取该数值为当期增速目标；当增速目标为某一具体区间时，在计算时我们取该区间上限和下限的平均值。

④虽然1981年增速目标最终调整至3.7%，为了保持口径一致，本表采用1981年国务院政府工作报告的表述(5.5%)。

资料来源：历年国务院政府工作报告、国民经济与社会发展统计公报。

四、政策建议

在当前经济调整、产能过剩严重、杠杆率持续攀升、房价快速上涨的背景下，更需要妥善处理好“稳增长”与“调结构”“促改革”及“防风险”的关系。结合历史经验，我们认为，增速预期目标的设定原则宜采用“留有余地”原则而非“取乎其上、得乎其中”原则。

考虑到中央已经明确提出“战略上坚持持久战、战术上打好歼灭战”，借鉴年度增速目标设定的历史经验，增速目标的设定可“留有余地”，可以低于上年实际增速，也可以低于6.5%这一必要增长率。若采取“留有余地”原则设定增速目标，应高度重视做好舆论引导和大量说服工作。