[新常态]经济新常态下社会福利体系研究（下）

2.经济结构的变化与社会福利需求的升级

经济增长与发展过程中经济结构的变化可以通过产业结构、就业结构、消费结构，以及地区结构等予以具体地体现和反映，不过最终仍然还是要取决于社会对最终产品的需求。因此，随着广大人民群众物质与精神生活水平的不断提高，社会经济发展过程中所要考虑的社会成员的福利需求，也一直都是处于不断变化的过程之中。从产业结构和就业结构的演变来看，由于第二、第三产业的快速发展，与第一产业占据主导地位的时期相适应的社会福利制度，就会因为工业化和城镇化进程的加快而逐渐变得不能适应需求。从2011年开始，中国第三产业的就业比重（35.7%）就开始超过第一产业（34.8%），2014年中国第三产业的就业比重更是达到了40.6%，而第一产业的就业比重则降至29.5%。随着经济结构的优化升级，广大人民群众的生产与生活方式会相应地产生一系列的变化，而这些变化会对人民群众的福利需求产生重要的影响，诸如就业、教育、医疗和住房等突出的问题和矛盾，连同社会经济发展水平提高所带来的福利待遇提高及新的衍生需求等问题，都会进一步以各种方式显现出来。

在这个产业结构和就业结构加速转变的过程之中，诸如农民工等流动人口和灵活就业人员的社会保障问题，也一直都没有能够得到很好地解决，而在可以预见的未来，由于经济结构的持续优化升级，这方面的压力并不会立即有所减小。总的来说，社会福利的最基本目标就是满足社会成员的基本需求，这种需求本身是多种多样的，并且需要辅以必要的福利性帮助。同时，社会福利需求也具有社会性和变化性的特征，因而对需求的分析总是呈现出较为复杂的局面，需要从不同的层次和视角来加以研究。当前中国社会经济发展形势的变化，必然要对社会成员的基本需求产生影响。其中，社会成员的消费需求，在新常态下也会继续不断实现升级和出现新的变化，而经济结构的调整与优化是否能够很好地与引导和满足消费需求相适应，则要涉及多方面的一系列复杂的因素，因而社会福利的供给与需求之间显然需要加以适当的调节。在这个过程中，如何把握好整个福利体系的发展方向，以及掌握好国家和政府介入和干预的方式、途径和力度等，都对经济社会发展和社会成员福利水平的提高，有着极为重要的意义和影响。

3.增长动力的转换与社会福利体系的健全

目前，无论是发达国家还是发展中国家，都正面临着深刻、复杂、相互交织的结构性矛盾。在这些矛盾没有得到根本解决的情况下，全球经济格局处在极其不稳定的变动甚至“撞击”之中。国内方面，尽管一系列定向调控政策的效应会逐步得到释放，但同时也需要面对产能过剩和地方债积累的风险与问题等。因此，新常态下经济增长内在动力的转换，实际上要涉及极为丰富的内容，科技与创新驱动发展模式的形成，很大程度上不仅取决于投入的稳步增长，同时更加要求包含教育与培训质量的提升，以及人才流动机制的形成等内在各类制度与措施的日臻完善。与此同时，现阶段中国社会福利体系的建设也正处在由“补缺型”向“普适型”过渡的阶段，相较于传统的社会保障制度的建设与发展，社会福利体系的逐步健全将会从各个方面对整个经济发展环境产生巨大而又深远的影响。因此，现阶段社会福利体系的建设与发展，需要考虑与经济增长动力的转换相适应的问题。

传统的社会保障主要就是与劳动就业及医疗保障相联系，过去虽然对社会主义市场经济体制的建设与发展，发挥出了不可替代的作用，但对于深化改革和社会进步而言却有很大的局限性^[3]。因为社会福利是完全基于政府责任的，不会强调商业化原则，最终目的定位是社会成员基本生活质量的不断提升和自我发展能力的逐步增强。从这个意义上来看，社会福利体系的逐步健全，是与经济发展新常态下增长动力的转换相适应的，最为典型的就是结合全民教育培训和人才跨区域跨部门流动机制，社会福利制度的完善将会成为科技与创新驱动模式培育过程中至关重要的一环。然而，当前中国社会福利体系却是依然处于不够健全的境地，惠及面窄和水平低的局面实际上已经对现阶段中国经济与社会发展形成了阻碍和制约的效果。现阶段中国社会福利体系建设，不仅对于营造更为和谐、公正的经济发展环境，而且对于助推“增长动力”转换，都有着十分重要的现实意义。

三、经济新常态下完善社会福利体系的对策思考

随着经济发展新常态下经济转轨与社会转型的逐步深入，现阶段中国社会福利体系建设与发展也进入到了一个全新的阶段。结合经济发展新常态所带来的机遇与挑战，构建和完善与经济发展新常态相适应的社会福利体系，不仅需要解决好社会福利体系的顶层设计与功能定位问题，同时还需要就社会福利体系建设的具体内容和提供形式等进行深入和透彻的思考与研究。

1.现阶段社会福利体系建设的功能定位不能脱离共享和发展

建国以来，中国社会福利体系建设在很大程度上都是具有较强的政治从属性^[4]，而传统的计划经济体制、城乡二元分割体制及改革开放后的国企改革等，又造成了社会福利体系建设不仅需要从属于特定的经济体制和发展水平，同时还需要承担配套制度的功能。这在很大程度上不仅制约着社会福利水平的提高，同时对社会福利体系建设与发展方向和定位产生了严重的扭曲效应。随着现阶段中国社会经济发展水平的不断提高，广大人民群众的物质与文化生活需要也在不断产生着一系列的变化，而共享经济社会发展成果和不断增强社会成员自我发展能力，就成为社会福利体系建设的重要目标和基本功能。

因此，现阶段中国社会福利体系建设与发展，首先，需要面向全体的社会成员来进行，而不能够有任何的“遗漏”和“偏差”，这才是在根本上与和谐社会和全面小康社会建设相辅相成的。其次，需要强化政府在制定和实施社会福利政策与措施过程中的主导责任，这既包括福利资金筹集和投入方面的责任，也包括福利制度和政策供给及结构调整等方面的责任。最后，面向全体的社会成员所设计和实施的社会福利体系，必需要以增强自我发展能力作为最根本的衡量标准。正如党的十八届五中全会公报所指出的，中国要“建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划”。根据国家人力资源和社会保障部公布的信息，未来中国将重点解决1亿多农民工和灵活就业人员等群体参与养老保险等问题，增加社保征缴面，实现人人享有社会保障的目标。

2.现阶段社会福利体系建设的内容构成需要予以深化和改革

经济发展的新常态意味着社会经济发展环境与水平的全新阶段，而社会成员的福利需求也会在这个过程中持续地发生各种变化，因而结合形势与环境变化考察社会成员福利需求的满足，始终都是社会福利体系建设与发展的应有之义。参考全世界范围内社会福利体系的发展历史，现阶段中国应当充分汲取北欧、德国和美国等模式的优点和实践经验^[5]，逐步构建和完善有中国特色的社会福利体系。从社会成员的福利需求及其变化的角度来看，有中国特色的社会福利体系的构建，事实上不仅应当完善已有的医疗、养老、失业、工伤和生育等基本保障制度，同时也还应当进一步扩大针对残疾人、儿童、妇女、遗属和孤寡老人等群体的福利制度建设，而除了基本的物质帮助之外也还应当将住房、就业、教育、培训、护理和精神抚慰等物质帮助与福利性服务，也都纳入到福利保障的范围之内。

现阶段社会福利体系建设内容构成的深化与改革，不仅需要立足社会成员保障基本生存与自我发展的需求，同时更应当针对所有社会成员和不同群体，结合社会经济发展水平的不断提高来提供内容更为丰富的社会福祉。在国家的统筹下，日益与经济和社会发展的整体规划相结合，创造有利于社会成员个人与集体发展的社会环境。通过推进社会的现代化，加速科技革命，加强家庭和社区等的功能，进一步改善公共环境卫生，提高人民健康水平，发展国民教育，进行城市改造，增加住宅和公共福利设施，提高全体社会成员的社会生活质量。

3.现阶段社会福利体系建设的财政支持力度需要不断加大

无论是从社会福利体系的功能定位与服务对象的自身需求，还是从社会福利体系始终都会对整个经济与社会发展所产生的巨大影响的角度^[6]，世界各国在社会福利体系建设与发展过程中，政府所应当担负的主导责任都是显而易见的。尽管受到制度类型、税收体制、文化传统和改革措施等因素的影响，发达国家的社会福利整体水平较高，社会福利支出占GDP的比重均在10%以上，公共财政（含社会保险税或费）支出中社会福利支出所占比重较高，均在30%以上，其中德国高达56%。如果从财政收入中扣除社会保险税，在调整口径后的财政支出中社会保障支出（不含与社会保险税相对应的部分）所占的比重也比较高，其中德国高达31%。然而，现阶段中国政府对于社会福利体系建设与发展的财政支持力度，与世界上的很多国家相比依然有着比较大的差距。因此，根据经济发展新常态下经济增长速度逐步放缓的背景，就迫切需要解决好已经或将要面临的巨大资金压力等问题。根据国家人力资源和社会保障部发布的报告，目前仅养老保险一项就已经面临着巨大的资金缺口问题，预计2019年中国基本养老保险基金的累计缺口更是会达到1.2万亿元^[7]。

按照党的十八届五中全会有关全面小康社会的要求，即“人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入”，当前需要“增加公共服务供给，从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，提高公共服务共建能力和共享水平，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付”。因此，公共财政支持力度的持续加大是毫无疑问的，关键就在于具体如何使之制度化并不断增加资金的使用效率。对于构建社会福利体系建设的公共财政支持机制，多年来屡屡热议的开征新税种、国有资产变现和增加发行福利彩票等，都可以尝试，而国有资产变现事实上还涉及解决历史欠账的问题^[8]。本文认为，最为关键的就是应当根据当前社会经济发展水平，确立有关财政福利支出水平的标准，如财政性福利支出占公共财政收入及GDP的比重等。对于资金的使用效率，则主要是需要结合严格预算和强化执行与监督效果等来实现，而其中包含的绩效考核与评价机制则是最为核心的内容。

参考文献：

[1]顾钱江，张正富，王秀琼.习近平首次系统阐述“新常态”[EB/OL]. http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/10/c-127195118.htm，2014-11-10.

[2]中国社会科学院财经战略研究院.中国财政政策报告2013—2014[M].北京：中国财政经济出版社，2014.

[3]王思斌.我国适度普惠型社会福利制度的构建[J].北京大学学报（哲社版），2009，（5）：58-65.

[4]彭华民.中国政府社会福利责任：理论范式演变与制度转型创新[J].天津社会科学，2012，（6）：77-83.

[5]艾斯平·安德森.福利资本主义的三个世界[M].郑秉文译，北京：法律出版社，2003.

[6]李宏.社会保障对居民储蓄影响的理论与实证分析[J].经济学家，2010，（6）：87-91.

[7]辛闻.《中国社会保险发展年度报告2014》发布[EB/OL]. http：//cn.chinagate.cn/news/2015-06/30/content-35943172.htm，2015-06-30.

[8]楼继伟.建议划拨国有资产至社保基金[N].经济参考报，2015-04-27.