[生态建设]河北省山区生态补偿政策实施的特征研究

河北省贫困山区生态问题和贫困问题的解决，对保证京津地区生态安全、山区农业可持续发展、全面实现小康社会具有重要意义。为此需要建立、实施山区生态补偿与扶贫的新型耦合机制，从管理创新方面促进京津冀地区的协同发展。河北省从多层面、多角度积极尝试基于生态补偿的山区扶贫工作，在山区生态安全、资源保护方面发现了一些问题，积累了一些经验。

一、河北省山区生态补偿的必要性

1.生态补偿有利于山区生态建设。山区生态系统具有动态变化快、脆弱程度高的特点，恢复与重建的难度较大。随着近年经济社会发展、人口增长，山区燃料、用材等需求量迅速增加，导致人口环境容量失调，在传统“靠山吃山”思想的影响下，山区资源遭到掠夺式开发，由此造成的水土流失对经济建设和社会发展构成了严重威胁。实施生态补偿，有利于提高生态环境的承载力，有效遏制人类活动对自然资源的破坏，使原本脆弱并已失衡的生态系统逐步得以恢复与重建，使生态建设与环境保护尽快见到实效。

2.生态补偿改变山区生态致贫因素序列。河北省大部分山区环境恶劣、生态脆弱、贫困涉及面广，生态环境退化与贫困往往相互叠加，生态因素直接或间接制约了山区农户生产生活水平的提高，成为导致山区贫困的重要因素。如山区普遍存在水土流失现象，一些山区处于“破坏生态——趋于贫困——再破坏——更贫困”的恶性循环之中。生态补偿机制的形成可以逐渐改变不利的山区生态致贫因素，从源头上进行扶贫。由于大部分贫困县属于生态环境脆弱山区，生态系统自我调整功能十分有限，一旦遭到破坏，几乎很难恢复。通过生态补偿，既可以使生态环境得以恢复与重建，又可以通过生态产业开发脱贫致富。

3.生态补偿保育京津冀地区生态。河北省西北部是山地灾害多发地区，地质灾害不但给山区人民带来严重损失，而且对山区发展造成极为不利的影响，同时对于平原地区、河流中下游地区的生态安全也构成巨大的威胁，乃至京津的生态支撑体系、可持续发展的重要依托与保障。山区可持续发展支撑能力的提高、生态环境支持体系的建设，不仅与区域经济社会与生态环境协调发展有紧密的关系，更直接影响到京津冀经济社会发展。通过生态补偿机制促使山区加强生态环境建设，构建生态安全支持体系，能够有效地降低水土流失、减少洪灾，提高河北可持续发展能力。

4.生态补偿促进河北省山区和谐社会建设。河北省为保护山区生态环境，实施了封山育林、退耕还林还草工程，这也使得张家口、承德地区的农牧业遭受到发展机会的损失，一些原本依靠农牧业生存的山区农民变得更加贫困，这必将派生出一系列复杂的经济、社会问题，最终将影响区域内整体经济发展和社会的长治久安。通过对山区的生态补偿，有助于解决京津冀区域内的贫困人口脱贫问题，从而有利于河北省山区的社会安定及农户的安居乐业。

二、河北省山区生态补偿的障碍现状

1.山区生态环境保护压力加大。通过对227名山区农户调研发现，从山区农户的收入结构来看，山区农户的收入来源主要是打工收入，稳定在70%以上(表1)。随着外部经济社会条件变化，山区外出打工农民有回流现象，导致了农户回乡从事农业生产的趋势，这增加了山区生态环境保护的压力。

表1  贫困山区农民年均收入

    2.山区人口贫困基础设施与社会保障水平较低。虽然扶贫开发工作实施多年，但由于力度不够，贫困地区基础设施薄弱、生产生活条件落后问题还没有发生根本性改变。根据对保定市的涞源、阜平、涞水、望都、顺平、曲阳、易县等7个贫困山区县的调研资料整理，目前还有95个村不通公路，485个村没有解决饮水困难和饮水安全问题，119个村没有解决广播电视入户和通讯难问题，268个村没有卫生所。在实地调查中发现，在涞水县三坡镇义合庄村，因为地里产的粮食不够吃，生活条件差，村里年轻点的村民都跑外地打工了。村里最多时有400多口人，现在户口在村里的还有264口人，实际上在村里常住的只剩下50来户，2013年全村人均纯收入只有1500元左右。

3.山区土地生态退化严重。承德、张家口两市土地沙化面积约1.83万平方公里，坝上4县土地风蚀沙化面积达54%，其中康保县风蚀土壤面积占91%。到2013年，河北省中度以上生态脆弱区域占全省面积的42.5%，其中重度生态脆弱区占4.1%，主要分布在冀西北间山盆地和坝上高原地区。沙化土地面积占全省总面积的11.3%，沙化耕地面积占全部沙化土地面积的52.4%，山区水土流失面积占山区总面积的50%以上。

三、河北省山区生态补偿政策的问题

1.贫困山区农户对生态补偿总体满意度较低。课题组对河北省涞水县的生态补偿的来源、数额、服务及效果进行了问卷调查，共发放问卷300份，回收问卷280份，对“补偿来源”进行满意度评价的280户中，“很满意”的有20户，占7.1%；“满意”的有60户，占21.4%；认为“一般”的有120户，占42.9%；“不满意”的有58户，占20.7%；“很不满意”的有22户，占7.9%。对补偿数额、补偿服务和补偿效果的满意度评估如表2所示。

表2  农户对农业生态环境补偿的满意度比例

根据调研结果分析，农户对农业生态环境补偿的满意度评价综合结果为“一般”的程度最大，为44.25%，其次为“不满意”，占到25.5%，评价“满意”“很不满意”的分别排第三、四，占到20.5%、6%，评价“很满意”所占的比重最小为3.75%。

2.生态补偿经济效益不明显，项目持续性受到影响。承德和张家口部分县区的“稻改旱”项目虽然生态效益明显，但河北“稻改旱”农户也付出了代价，除水稻和玉米之间差价造成的收入减少外，当地的稻米种植加工农机具和过去为水稻生产建设的水利设施大量荒置，这些地方的农民出现了政策性返贫现象。工程实施后，农民收入明显减少。据测算，每亩水稻一年耗水1200m3，每亩约能节水700多m3。东万口乡实施的“稻改旱”涉及全乡7000多亩水稻田。按照项目要求2006～2008年间不再种植水稻，一亩损失600元计算，该项农民的收入要减少420万元。据按农户单独测算：如果稻米以亩产千斤计算，一亩地的收入在2700元左右，改种玉米后，亩产千斤，收入不过是800元，再加上补助，农民“稻改旱”后每亩地净亏1300元左右。在丰宁满族自治县的“稻改旱”工程实施后，虽然部分农民调整农业产业结构，改种经济作物，但农民收入减少问题突出，严重影响了农民的收入，导致部分已脱贫的农民返贫，为脱贫的农民更加贫困。

3.补偿标准较低，难以弥补农户生计损失。在现行的生态补偿政策中，政府总以经济价值而非生态价值，用直接成本而非间接成本，用即期现状损失而非未来机会成本作为补偿标准，这使得生态补偿标准落脚在政策实施后产生的政绩，而不是为民服务解决问题的可持续性需求，使生态补偿难以适应农户发展的追求。“稻改旱”工程生态补偿政策存在着如下问题：补偿标准偏低，严重影响农民增收；补偿的双重标准使丰宁县和赤城县实施“稻改旱”的农户不满情绪增加；补偿机制不完善，缺少公众参与，没能找出补偿主体和补偿对象共同认可的补偿额度与补偿方式；补偿政策不全面，补偿标准制定仅考虑了因水稻改种旱作玉米后的农户的经济损失，而没有充分考虑因禁用化肥、农药而使农户收入减少的损失，以及因农户不种水稻后，使得稻米种植加工农机具和过去为水稻生产建设的水利设施大量荒置等机会成本的损失。

4.生态补偿政策瞄准导向不明确。在一些生态环境政策涉及的环境产品产权未清晰情况下，为减少制度组织成本，往往采用管制手段；我国政策手段也偏爱采用简单化和强制性的管制型手段，这加快了政策的实施，但反过来也影响到政策制定的要求和过程，往往是政策含义较为模糊时就实施。

我国近年来启动了许多生态工程，如退耕还林、京津风沙源治理。同时国家为保障粮食安全，一直以来采取了众多的农业政策，如农资综合补贴、农机补贴等，对提高农民种粮收入、保障粮食安全将起到正面作用；但同时也诱使农民增加对化肥、农药的投入量，这对资源环境保护产生了一定的负面效应。例如农业水价偏低，农户没有节水的内在动力，造成水资源的巨大浪费；水利设施得不到维护，加剧水资源的消耗。而农户在多项政策导向下，目标的协调上出现偏重，为了保障粮食安全，忽视了生态环境保护，对于农民采取减少施用化肥、农药、增施有机肥等环境友好和资源节约型生产措施缺乏相关补偿政策和充足的补偿资金，使得一些环境政策法规不能满足农村环境政策的需求。在政策执行中基层对政策的理解偏差，往往使政策在执行中发生与原有目标偏离的现象，进而对农民的生产行为产生多重导向。

5.生态补偿后需要替代项目或政策的延续以维系山区生态安全。生态补偿作为对生态环境服务的奖励、补贴是为促使提供者行为有利于生态环境。从短期看，农户得到的个人收益是生态补偿实施的关键；但长期看，农户的收入途径和生产方式的根本转变是核心条件。如为保证首都地区用水安全，从2006年开始河北省张家口、承德部分县开始实施“稻改旱”，将原本稻田改种玉米等耐旱作物。北京每年拿出一定数量的资金补偿当地“稻改旱”的农民。表面上看，补偿的资金是否能维持原有的生活水平且继续保护流域环境是关键，但真正的核心问题是：补偿结束后稻改旱农户是否能找到获益的、又能节约水资源的替代产业，其进一步的实践意义为：生态收益方更希望通过生态补偿的制度实施使农户找到一条高经济效益且有生态效益的替代生计途径，达到不需要出资就能促使农户能够继续提供流域环境服务目的。

具体的思路可表述为，在“稻改旱”项目结束后，北京与河北“稻改旱”农户转变为非合作博弈中的双方，用收益矩阵反映项目结束后在流域水资源利用中的北京与“稻改旱”农户面临的收益变化(表3)。假设a代表项目完成后北京方初始的收益，b代表项目完成后“稻改旱”农户初始的收益；b′代表项目完成后“稻改旱”农户再改变产业后的收益，a′代表北京方在“稻改旱”农户再改变产业后的收益，q代表北京支付给“稻改旱”农户的费用，且b＞b′(“稻改旱”农户在项目完成后已找到高经济效益的产业，再改变产业会影响自身的经济效益，此时是损人不利己)，a＞a′(“稻改旱”农户在项目完成后选择改变产业，再改变产业会影响到北京方的环境和经济效益)。首先，北京与“稻改旱”农户在(不支付、保持产业)策略下有着不小于其他策略组合的整体收益a+b；其次，在非合作博弈的情况下最后的(不支付、保持产业)的(a，b)是一个“纳什均衡”。在纳什均衡点上，每一个理性的参与者都不会有单独改变策略的冲动。在非合作博弈状况中，北京与“稻改旱”农户的(不支付、保持产业)是在无强制力、无合约时唯一稳定的结果，也是整体最优的结果。也就是说“稻改旱”农户与北京方在无需支付的情况下各自就可实现经济效益和生态效益的统一，而且可以实现流域的社会福利最大化，并且这是可以自发的实现，但是，前提是“稻改旱”项目的延伸预期效果实现。具体讲，“稻改旱”农户找到了高经济效益的替代生计途径，北京与“稻改旱”农户在博弈中最后稳定在(不支付、保持产业)的纳什均衡，即“稻改旱”农户的可能选择是：找到发展途径的农户可能继续发展收益率高的产业生产，这有利于对流域环境的保护；农户这时如果改变现有的产业结构将面临经济效益降低的风险，同时也影响流域水环境和影响北京的收益。另一方面，也可能由于“稻改旱”项目后续产业的发展不平衡，在生态补偿补助到期后，会存在一部分“稻改旱”农户生计的困难，或者由于山区因自身所处的自然条件问题，或者由于知识有限，参与市场竞争的能力不够，影响到替代产业的经济收益，从而使“稻改旱”农户的生计受到影响。如果在“稻改旱”到期后，未找到有效增收途径的“稻改旱”农户既没有补贴，又难以通过其他方式途径增收时，必然会重新选择已积累了经验的传统农业生产产业、技术，此时，北京与河北之间的用水矛盾必然又将出现。

表3  “稻改旱”项目完成后预期的博弈参与方收益矩阵

四、结论

河北省农业有了一定发展，山区农民的收入水平有了一定提高，但从另一方面看也同时面临发展的障碍。同时贫困和生态脆弱性往往是叠加在一起的，因此，生态补偿和扶贫如何有机耦合是地域生态环境保护的关键问题。

在生态环境服务的交易中，作为提供者的农户和作为需求者的政府都面临角色、交易方式的转换。政府从管制者变为环境服务购买者，命令转变为购买，农民的环境服务从义务变为权利，无偿付出变为出售。目前，农业生态补偿以政府为主要购买者，农户为生态服务的提供者，山区生态补偿的标准是一个关键问题；从长远来看，运用生态补偿手段推进农业生态环境保护市场化进程是一种必然趋势，而山区生态补偿是对区域生态环境保护途径、方式的积极探索。