[区域发展] 有中国特色的城乡发展一体化经验与探索——以成都和嘉兴为例

党的十八大三中全会明确提出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的重要障碍，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。那么，有中国特色的城乡发展一体化道路是在怎样背景下提出，各地是如何进行城乡统筹，在各地实践中留下了哪些宝贵经验和做出了哪些创新？本文主要调研成都和嘉兴两地，进行案例研究，为城乡发展一体化的进一步深化提供了理论参考。

1  引言

新中国成立到改革开放之前，由于偏离经济发展规律造成经济落后，同时这一时期城乡经济的严重分歧加剧了城乡二元机构。这一时期城乡发展主要呈现以下两个特征：第一，剪刀差。1953年的《中共中央关于粮食统购统销的决议》、1954年人民公社制度，实现了国家对农业和农业剩余的全面控制。通过剪刀差将农业部门创造的部分国民收入转移到工业部门，从而使得工业获得充足的资源。第二，二元结构的户籍制度。1951年的《城市户口管理暂行条例》，规定城市中的人口一律要进行户口登记，这一举措为后来正式落实城乡人口起到基础性的作用；1956年《国务院关于防止农村人口盲目外流的指示》与1958年《中华人民共和国户口登记条例》限制了人口流入城市，以国家法规的形式区分了城市和农村人口。

1978年底党的“十一届三中全会”的召开，标志着我国城乡关系进入了新的历史时期，由过去完全政府控制的城乡关系开始转向以市场调节的城乡关系。社会主义市场经济体制确定以后，偏向城市化的政策开始发挥巨大作用，城乡差距进一步加大。

2004年以来，党中央一直强调，政府工作重心向农村转移，建立新的城乡关系格局，要求健全城乡发展一体化机制。这都标志着我国在城乡一体化的进程中迈出了更坚实的一步，为各地努力开展城乡发展一体化的实践提供了政策规划与指导性方向。

2  城乡发展一体化的具体实践

成都市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，嘉兴市是浙江省统筹城乡综合配套改革试点市。统筹城乡综合配套改革是一项系统工程，涉及经济、社会、文化等诸多方面，其最终目的是缩小城市与农村的差距，促进城乡之间要素合理流动，达到城乡协调发展，实现城乡一体化。本文通过对成都和嘉兴两个试点城市的调研，分析试点地区如何协调推进城镇化，加速城乡发展一体化，对城乡发展一体化理论与实践进行了深层次分析和总结。

2.1  成都实践

成都从2003年开始，就着手推进城乡一体化为核心的城乡统筹的发展战略，并颁布了一系列的政策措施，实现城乡协调的景象。2007年6月7日成为全国统筹城乡综合配套改革试验区，成为了继上海浦东新区和天津滨海新区之后的又一个国家综合配套改革试验区。在促进城乡资源自由流动、促进生产要素配置的市场化、进城务工农民的市民化以及促进城乡基本公共服务均等化方面做出了积极的尝试，并取得了明显的成效。

成都的产业结构以第三产业为主，城乡差距较小。其改革的重点主要集中在以下四个方面：

第一，土地资源重新配置。在现行征地制度的框架内，灵活运用政策，增加征地制度弹性，贯彻“占补平衡”政策。通过综合性土地整理，使得耕地质量有所提高，增加了有效耕地面积，改善了农业生产条件和生态环境。通过综合性土地整理工作后，成都优化了土地利用结构和布局，促进了传统农业向现代农业的转变和产业结构调整。

第二，政府放权。政策措施主要包括城乡行政管理体制改革，行政审批精简化、便民化，建设农村新型基层治理机制。主要体现在深化市级和区、县机构改革，调整机构设置和职能配置，发展基层民主建设，尤其是发动广大农民参与到基层民主建设中来，保障农民的民主权益，探索适应改革工作发展的民主建设模式；本着简政放权的思路，完善市域范围内行政区划，适时进行乡镇区划调整，强化农民社会管理和公共服务职能，从而推进乡镇地区的城市化发展。

第三，发挥市场的主导作用。建立统一的城乡产业、城乡市场机制；进行农村产权制度改革、农村土地综合整治。允许农地承包权、农房和宅基地自由流转，在其间形成价格机制，再由政府按照市场价格进行储备，公共性大大增加。

第四，户籍制度改革。建立一元化的户籍制度，充分保障附属在户籍上的基本公共服务一体化。其中农民带产权进城，不用放弃农村承包权并转换农村住宅，就可以获得居民的就业和参加社保的权利成为此次改革的一大亮点。

到2013年年底，成都市土地适度规模经营率达55%左右；全市城乡居民基本养老保险参保率达97%；基本医疗保险参保率接近100%；村民日常事务参加率明显提高，村民满意度达95%以上。成都市通过上述的改革措施，极大地改善农村总体面貌和农民生活条件，充分地发挥市场主导作用，多途径地解决了农村失业和农民增收问题，有效地促进了城乡之间的交流，加快了城乡一体化进程。

2.2  嘉兴实践

嘉兴是浙江城乡发展一体化改革试点城市，从2008年开始，嘉兴以农业生产方式、农民生活方式、农民身份、农民享受公共服务等方面的改变为目标，以土地制度改革为重点同时多种相关制度的配套改革，推动城乡发展一体化，形成“嘉兴模式”。

嘉兴模式在改革的总思路上以土地改革为重点，同时对土地上的人进行相应身份的转变，以此来达到城乡发展均等化，最终实现城乡发展一体化的发展格局：农村宅基地与承包地改革是改革的核心；相关管理制度改革是改革的保障；户籍制度和公共服务均等化是促进农民身份转换的基础；城市就业与社会保障体系的建立是农民生活方式改变的必要措施；农村金融体制改革为改革提供了资金保障。其具体模式如图1所示。

图1  嘉兴模式

在具体工作中，嘉兴市的工作是以乡(镇)为单位，在以下三个方面进行相应的改革。

第一，土地方面的改革。农民可以自愿放弃农地承包权并转换农村住宅；采取多种形式加速农村土地承包权的流转，相应的回报是可以获得相应的股份，也可以换取租金。对于自愿放弃农地承包权的农民，为了防止相应保障的丢失，政府为其提供城镇居民的社会保障。对于宅基地的流转，市场对原有的宅基地进行评估，农民在此基础上可以申请在城镇换取相应的住房；若放弃了土地承包权又置换了宅基地，那么此居民从此成为了真正的城市居民，这样有利于推进农民的市民化。

第二，户籍制度方面的改革。嘉兴市通过户籍制度与土地制度改革相结合，并建立了与之相配套的社会保障制度：实现农民身份的转变；农民生活方式的转变；农民基本公共服务水平的提高。

第三，涉农工作管理制度改革。设立的新居民事务局是全国首个流动人口服务管理的专门机构。其在全市的各个县镇、街道办事处都设立了分支机构，负责解决外来人员的社会保障问题。把外来人员与本地区的市民一起纳入本地区的社会保障系统，为外来人员成功成为本地区的新市民提供了条件，更有利于人员的安置与安排，更有利于提高政府的工作效率。

嘉兴在两年的时间内，试点地区养老保险覆盖率达到80%以上，比其他地区农村养老保险覆盖率高出十个百分点。试点地区医疗保障覆盖率达到98%以上。农村生活面貌得到很大的改变，生活质量得到很大提升，三农支出增长20%以上，相当于地方公共财政的40%，公共财政支出明显向农村倾斜。在城乡发展一体化过程中遵循市场经济发展的规律的基础上，同时充分利用政府的主导作用，采取一系列措施发挥民众的主体作用，从而提高城镇化，加速了新农村的建设。

3  城乡发展一体化的经验总结

通过对成都和嘉兴的统筹城乡综合配套改革实践和由此而取得的城乡经济社会发展的绩效进行对比分析，我们可以发现，二者通过促进城乡基本公共服务均等化、促进城乡布局科学化、促进城乡要素自由流动，加快户籍制度改革等方面做出的尝试，加快了城乡发展一体化的进程。

3.1  城乡基本公共服务均等化

两地都以促进城乡基本公共服务均等化为改革的重点和难点，出台了一系列的政策措施，使得农村的义务教育、医疗卫生、社会保障等各个方面都得到了快速的发展。具体成就可以归结为：义务教育得到了全面的优化，城乡差距得到充分的缓解；新型合作医疗发挥了应有的作用，使得大部分的农民受惠；农村精神文化生活越来越丰富；农村新型养老制度全面开展。交通、供水、供电、通讯等基础设施的全面投入，从而大大的缩小了城乡差距。促进城乡基本公共服务均等化，有效解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平，加速了城乡一体化的进程。

3.2  城乡布局科学化

城乡布局科学化在城乡改革发展中发挥着引领作用，通过村中心城市、中心镇、中心村的扩容作为城市带动农村、工业反哺农业的重要手段，充分发挥其对整个经济的主体作用和对农村经济的带动作用，积极推进农村的改造，实现农村向现代化的转变；通过以农户宅基地置换城镇的经济适用房，有利于节约资源同时有效的引导农民向市民的转化，自然而然的扩大了城市化的规模；以新农村的建设为重点，搞好新农村新社区的规划，对农村的环境、文化，人们的活动范围、方式，农村基础设施、公共服务进行整体改造和建设，实现农村的生活方式的根本改变，从而加快城乡发展一体化的进程。

3.3  城乡要素自由流动

通过对土地制度、户籍制度、社保制度和产权制度的整体改革来加快城乡要素的自由流动。特别是通过实行农村承包地流转、建立农户宅基地流转，实现农业家庭承包制向专业大户、专业合作社等现代农业经营主体集中，相关农村人口向城镇集中，促进各地的资本向农村流动，使得地区城镇化、工业化和农业现代化得到长足的发展。这种资本向农村流动，人口向城镇流动的变化促进了城乡之间各个要素的自由流动，有效的解决了以城带乡、工业反哺农业的问题，又解决了农村中的土地流转问题，保障了农民的利益。促进城乡要素的自由流动有效地促进城乡土地、资本、劳动力、人才、技术等资源有效合理配置，能有效的解决城市化、工业化的土地短缺问题，又可以有效的使农民土地得到有效的增值，有效促进社会财富向农村转移。

3.4  城乡户籍制度改革

户籍制度改革是两地实践改革的重点，主要集中在以下三点：首先，户籍制度改革因地制宜。嘉兴户籍制度改革有别与成都的城乡户籍制度改革，有其自身独特的条件，各县市经济发展相对均衡，区域间比较协调，小城镇建设比较发达，农村劳动力转移力度大，基础设施基本形成网络化等，这些都是户籍制度改革的重要条件。其次，目的是促进基本公共服务均等化。户籍二元结构导致城乡公共服务存在巨大差距，反之，城乡公共服务差距会阻碍城乡户籍制度改革。这种差距必然使户籍制度的改革导致利益格局的改变，关系到每一个人的切身利益。因此公共服务均等化是户籍改革的本质要求。第三，户籍制度改革需要多方面的协调推进。户籍制度改革涉及教育、医疗卫生、社会保障，就业、住房等方方面面，需要各部门协调配合来进行。

4  政策建议

成都与嘉兴统筹城乡综合配套改革的实践实质上是加快形成城镇化与新农村建设，加快城乡一体化的进程。通过分析上述实践的经验，基于城乡发展一体化的考虑，提出如下四条建议促进产权制度改革、完善城乡平等要素交换、加强农民教育培训、加大农村公共服务投入。下文将从这四条建议分别进行阐述。

4.1  促进产权制度改革

在改革的过程中应该同时注重城乡产业的转型发展和协调发展，大力引导城乡分散的工业企业向经济开发区、工业园区、工业小区集中，促进制造业转型升级。把大力发展服务业作为解决城乡就业难的重大举措，使服务业成为吸收剩余劳动力的有效载体。结合农村劳动力向城镇的转移就业和农用地的流转，加快现代农业的发展，促进传统农业向现代化农业转变。借以改变农村农民的增收方式，拓宽农民的收入来源，提高农民的基本收入水平。

4.2  完善城乡平等要素交换

城乡平等要素交换关系的形成取决于谁来交换、何处交换、怎样交换三个因素。目前要素交易的主体主要包括劳动、资本和土地。交换机制主要包括市场的资源配置机制和政府的经济调控机制。通过产权主体明晰化、交易市场完善化、收益分配均等化、体制机制保障化等方式，使得城乡要素交换更加完善，城乡居民的利益分配更加公平。通过完善农村土地制度、户籍制度、金融制度和社会保障制度，为城乡要素交换提供更高效的制度保障。

4.3  加强农民教育培训

统筹城乡综合配套改革改善了农民居住条件、生活环境，改变了农民生产、生活方式。但是由于文化程度的差异，生活方式的不同，农民向市民转变不仅是一个身份的转变，更是精神面貌、生活方式、生产方式等多方面的转变；不仅要加强农民的技术培训教育，更要加强农民整体教育培训。因此要通过加强农民的教育培训，从根本上转变农民的生产、生活方式，同时根据农民的需求积极性，细分目前农民对农民教育培训的需求情况，重点进行教育培训。加强农民教育培训的法律和制度建设，保障农民教育培训的组织体系、人员队伍、培训经费。应当把农民教育培训纳入财政经常性项目，并根据财政增长的情况，相应增加培训投入，从资金上保障农村教育培训的进行。

4.4  加大农村公共服务投入

突出政府的主导作用，不断强化政府提供农村基本公共服务的责任，努力推进城乡基本公共服务均等化，缩小地区差异，使得不同地区的农民能够共享公共服务。不仅要以土地整治为载体，加大对农村农业的投入；同时要通过逐年加大对农村公共事业的投入，不断扩大公共财政覆盖农村公共支出，要使政府公共投入资金的使用与农村基层政治相挂钩，使得公共服务与农村城镇化建设形成相互促进的格局。在程序上，注重决策的民主化和过程化，建立农民对公共服务的存在感与拥有感。

5  结论

从两地的改革实践来看，通过协调推进相应体制机制的建设，对城乡发展的一体化建设起到了重要的保障和推动作用，以体制机制的形式保障了新农村的建设不脱离城市化，避免了农村建设只抓农村建设，从而开创了新的建设格局，形成了新的改革思路。

在新时期，把工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村居民作为整体进行谋划，改变长期形成的城乡二元结构，实现城乡在政策上、经济上、服务上的一致，使城乡全面、协调、可持续发展。其中妥善解决公共服务均等化问题是解决城乡发展一体化的关键；城乡布局科学化是城乡发展一体化的基本路径；促进城乡要素之间合理的流动是城乡发展一体化的保障；户籍制度改革是城乡发展一体化的改革重点；加大财政支持力度，加大转移支付是实现城乡发展一体化的基本动力；建立社会主义新农村是城乡发展一体化的根本目标。在此基础上，要积极促进城乡产业协调发展，拓宽农民收入渠道，协调推进相应体制机制的形成，为城乡发展一体化的全面实现，提升社会主义新农村建设的水平，提供可借鉴的实现路径。