[供给侧改革]供给侧改革需要货币政策与财政政策的协调配合

供需结构错配是当前我国经济运行中的突出矛盾，矛盾的主要方面在供给侧，表现为供给老化和供给抑制，必须通过在供给侧实施结构性改革，矫正供需结构矛盾和要素配置扭曲问题，提高供给的适应性和灵活性；通过“三去一降一补”减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，实现更高水平的供需平衡。

一、供给侧改革促进经济增长的机理与制度保障

供给侧改革是一种中长期宏观调控手段，旨在通过调整经济结构，增强企业创新能力，优化要素配置，提高全要素生产率，以增加高质量产品的有效供给来满足需求结构的调整，进而提升经济增长的质量。

1.通过培育新供给创造新需求。从供给角度看，一个完整的经济周期可划分为四个阶段：新供给形成阶段、供给扩张阶段、供给成熟阶段、供给老化阶段。在新供给形成和扩张阶段，供给能创造自身的需求，但在供给成熟和供给老化阶段，供给就创造不了自身等量的需求。即使在新供给形成和扩张阶段，如果受到高税费等成本因素或者不利营商环境的制度因素制约，供给也不能创造自身的需求，甚至很多新供给受到抑制不能形成生产力。

任何一项技术和一个产业，终将进入供给成熟和供给老化阶段。这是客观经济规律，即使宏观调控措施也不可能从根本上解决技术周期和供给老化问题。当一个经济体中大量产业供给成熟和供给老化时，供给到需求的传导过程就会遇到阻碍，经济出现供需结构错配、增长乏力等问题。新供给经济学认为，此时单纯采取凯恩斯主义政策刺激需求不能解决问题，而应当通过“放开新产业供给约束、减少新经济供给抑制”的方式，为市场释放新供给创造条件，引导新供给创造新需求，最终通过新供给和新需求的匹配实现新均衡。这样阶段性和局部的供需矛盾就可以随着资源逐步向新产业领域配置得到消解。

所以，供需错配带来的生产过剩是相对的，化解过剩产能的有效办法是通过放松供给约束，大幅度降低企业生产成本，降低产品价格，通过成本价格传导机制快速消化过剩产品，并通过要素转移更新供给结构，为经济增长提供新动力。

2.供给侧结构性改革能提振需求。供给侧改革的主要任务是“三去一降一补”，目标是实现更高水平的供需平衡。

比如，房地产“去库存”政策中保障房和棚户区改造的货币化，可以形成对存量商品房的需求，同时还能拉动对装修家电等房地产下游产业的需求。“补短板”政策可以通过对贫困落后地区和农村地区增加投入、改善基础设施和公共服务等来带动投资和消费，起到需求扩张效应。

另外也有一些补短板的政策，既是供给政策又是需求政策，把这些政策运用好，也会适度扩大总需求。同时，供给侧改革若能实现将“中国制造”变成“中国智造”和“中国创造”，将为社会提供更高品质的商品和服务，可以激发巨大的国内潜在需求，还可以吸引外部需求。

3.供给侧改革离不开需求侧管理政策。供给侧结构性改革也需要适度的总需求政策配合。历史经验表明，很多结构性改革都产生了紧缩效应。尤其在经济下行期，实施经济结构调整的供给侧改革政策，会在短期内加剧经济下行压力，甚至会形成经济下行与市场悲观预期之间的循环放大效应。这时，有必要发挥总需求管理的“稳定器”作用。

总需求管理侧重于短期调控和预期引导，采取适当措施刺激总需求，可以在短期内提振信心稳定经济，避免经济增速过快下滑激化各种矛盾和潜在风险，为供给侧改革赢得时间、降低改革成本和推进难度，推动经济走出衰退实现动态平衡。

二、供需结构错配是当前我国经济运行中的突出矛盾

现阶段我国供给过剩和供给不足并存，需求不足和有效需求无法满足伴生。一方面，企业库存高企，开工不足，部分产业产能严重过剩，另一方面，居民出境旅游和境外购物消费不断攀升。这些现象表明当前供需错配问题突出，根本原因在于经济结构性失衡。

1.需求结构升级，发展型消费需求的有效供给不足。按照国际经验，人均GDP在8000美元左右时，消费结构将从生存性消费向发展型消费升级。2015年中国人均GDP已达这个水平，我国已整体进入小康社会，正向高度商业化的社会迈进，中产阶级队伍正在壮大，需求结构已发生明显变化。

一方面，随着恩格尔系数持续下降，居民对产品质量和性能的要求明显提高。中国的恩格尔系数已由1978年的63.5%降至2015年的30.6%，衣食住行等基本生活需求占比大幅下降，多样化、个性化、高端化需求与日俱增。同时，随着居民受教育水平普遍提高和人口老龄化加快，旅游、养老、教育、医疗等服务需求快速增长。

另一方面，随着制造业体系的逐步完备，产业价值链提升对研发、设计、标准、供应链管理、营销网络、物流配送等生产性服务提出了更高要求。

由于前些年改革动力不足，供给调整表现出明显的黏性和迟滞，滞后于需求结构升级，不能完全适应需求结构变化。生产要素难以从无效需求领域向有效需求领域、从低端领域向中高端领域配置，新产品和新服务的供给潜力没有得到释放。产品和服务的供给侧尚未对发展型消费升级做好准备，国内中高端消费品的有效供给不足，难以满足需求，导致这部分需求转移到国外。近年来，中国居民到海外购买消费品的支出逐年扩大，购买商品的层次也呈现下移态势，从以往的高档奢侈品转向性价比高的日用消费品。

2.低端产品供过于求。理论研究认为，在发展中国家，企业更愿意投资于技术成熟、产品市场已经存在行业，全社会很容易对这类“有前景”的产业产生共识，在投资上出现“潮涌现象”，导致产能过剩。近年来，我国重化工业和加工制造业等传统产业投资过剩和产业老化就是这种问题的典型症状。国际金融危机后以扩大投资为主要手段的需求管理政策，进一步刺激了生产要素向供给老化产业集中，而这些行业供给无法创造等量需求，产品供给远大于需求，产能过剩问题日益严峻。

我国制造业在全球产业链中处于低端加工环节，企业研发能力普遍较弱，过度依赖技术引进。由于缺乏核心技术，企业通常只能将引进的技术简单加以应用，难以生产高质量和高技术附加值的产品，工业产品总体处于中低端水平。由于产品同质化程度高，价格竞争激烈，企业只能通过压低成本、降低质量来获取低价优势，以维持生存。并且，国内质量标准与国外质量标准存在一定差距，质量和环保等方面的监管存在一些漏洞，导致低端低质产品充斥市场，供给严重过剩。

供需结构错配是我国当前经济运行中的突出矛盾，矛盾的主要方面在供给侧，必须通过在供给侧实施结构性改革，矫正供需矛盾和要素配置扭曲问题，提高供给的适应性和灵活性，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，实现更高水平的供需平衡。

因此，供给侧改革的目标一方面要放松供给约束，减少供给抑制，另一方面要促进创新，培育经济增长的新动力。在此过程中，货币政策与财政政策应积极协调配合。传统货币政策是总量政策，更适合在短期内实施总需求管理。所以，目前货币政策的侧重点在于短期内稳定总需求，防止供给侧改革产生的紧缩效应导致经济下滑过快过大；在此基础上发挥结构性货币政策的优势，通过精准调控，助推结构性改革。财政政策是天然的结构性政策，应着重发挥结构性调控优势，通过降低成本、促进创新、加强保障、提高效率等手段，化解供给约束，促进中长期内的经济结构改革，培育经济增长新动力。

三、实施供给侧改革需要货币政策与财政政策的协调配合

供给侧改革不能过度依赖货币政策。货币政策擅长总需求管理，主要在需求侧发力。长期的需求刺激和对货币政策的过度依赖，已大幅降低了货币政策的边际效力。在供给侧改革过程中更应充分发挥财政政策擅长结构调整的优势。

制约货币政策发挥作用的原因主要有两个方面：

一是当前中国经济所面临的是结构性失衡问题，表现为投资比重过高、消费比例过低，经济增长主要通过投资与外需拉动等。传统货币政策并不擅长解决结构性问题。

二是货币政策传导渠道不畅通。我国货币政策的传导渠道主要是调控商业银行的信贷数量。但银行体系自身存在许多问题，如产权结构、公司治理等方面的缺陷，导致整个银行业处于高成本、低效率的经营状态。以国有商业银行为主体的银行体系也更偏爱于向效率很低的国有企业、垄断行业或大型企业贷款，导致信贷资源难以流向更具活力和创新动力、更需要资金支持的小微企业。

在经济结构调整过程中，不能将货币政策作为全能型的政策手段，常规货币政策难以独立解决经济结构失衡问题。在经济转型过程中，货币政策的主要作用在于保持适度流动性，维护金融稳定，呵护金融生态，力争不发生系统性金融风险，为经济结构调整赢得尽可能多时间，并以时间换取供给侧改革的空间。

财政政策是天然的结构性政策，在结构性改革过程中，财政政策既可推动供给侧改革，又能管理总需求。目前我国政府总体负债率并不高，财政政策仍有空间。在供给侧改革过程中，即使将财政赤字率扩大到4%，也不会给我国政府带来较高的偿债风险，这将为减税、推进供给侧结构性改革创造条件，有利于发挥积极财政政策的作用(盛松成，2016)。货币政策将发挥辅助作用，配合财政政策管理好总需求，维护价格稳定和金融体系的稳定。

(一)供给侧改革应以财政政策为主导，同时发挥货币政策的结构性调整功能

1.供给侧改革过程中财政政策应发挥主导作用。与货币政策的非对称性相反，扩张性财政政策的效果往往优于紧缩性财政政策。由于家庭和企业受流动性约束，财政政策在经济衰退时期对投资和消费的刺激，比经济高涨时期抑制投资和消费更有效，对产出的影响也更为持久。这种效应在金融市场不发达和消费者信用市场不发达的地区更为明显。

财政政策主要包括财政支出、税收和转移支付三大类工具，主要通过自动稳定器和相机抉择两种方式影响经济运行。财政自动稳定器作用的发挥依赖于一国税收制度的累进性，累进性越强、社会保障体系越完善的经济体，财政政策的自动稳定器功能越能发挥作用。但在我国税收体系中，以增值税为代表的商品课税占主体地位，大多采用比例税率，累进性很弱。同时，在我国的所得税中，除了工资薪金外，个人所得税的其他税目以及企业所得税也均采用比例税率，累进性较弱。所以，我国财政政策的自动稳定器功能较弱，财政政策主要靠支出政策，通过相机抉择方式发挥作用。

我国财政支出体系包括一般公共支出、经济性支出和社会性支出。一般性支出能够惠及全民。经济性支出由于主要投向资源禀赋较多的各大生产部门和企业，因此可视为“惠及富人”的政府支出。这部分投入越多，收入分配差距可能越大。而社会性支出，能起到保障作用。当财政支出中社会性支出的增速高于经济性支出的增速时，能抑制居民收入分配差距的过分扩大，这种效应多见于紧缩性或稳健性财政政策时期。相反，当财政支出中经济性支出的相对增速更快时，尽管对经济的刺激效果更为显著，但居民收入分配状况却会恶化，这种效应在扩张性财政政策时期更为多见。

财政政策转型更多体现在财政功能的转变上，即由建设财政向公共财政、民生财政转变，由现行更注重效率的税制转向更注重公平的新税制转变，从而实现财政由“富政”向“富民”功能的转变。通过提高企业创新能力、优化产业结构、促进产业升级，提升产业竞争力。通过调整国民收入分配优化需求结构，调动中低收入群体消费积极性，以增强经济增长的内生动力。

2.发挥新型货币政策工具促进经济结构调整的作用。近年来，总量扩张型货币政策已面临制度性障碍。在经济下行阶段，制造业利润率普遍较低的情况下，商业银行信贷资源向实体经济投放的积极性不高，金融脱实向虚问题突出。即便是投入实体经济的货币，也大多投向垄断企业或国有大中型企业，处于创业期或成长期的小微企业融资需求长期得不到满足，小微企业融资难融资贵问题得不到根本解决。而供给侧改革过程在很大程度上就是催生新企业、研制新产品的过程，必然需要资金支持。

充分发掘货币政策潜能，辅助实施结构性调整。一是新型货币政策工具本身存在结构性潜质。尤其自2013年创新性货币政策工具SLF、MLF推出后，央行可自主选择流动性投放对象和投放额度，货币政策的主动性增强，可对经济施加结构性影响。此外，差别存款准备金率和再贴现率等传统货币政策工具也具有结构性特征。二是区域经济发展程度的差异，也会导致同样的货币政策工具产生不同的政策效果，因此可以因地制宜实施差别货币政策。三是微观经济主体具有异质性，对货币政策的预期和敏感程度不同，也会产生货币政策的结构性差异。由于上述原因，货币政策会产生区域结构效应、产业结构效应和消费结构效应。

(二)财政政策和货币政策各有侧重

供给侧改革的目标一方面要放松供给约束，减少供给抑制，另一方面要促进创新，培育经济增长的新动力。在此过程中，货币政策与财政政策应积极协调配合，货币政策重点发挥在短期内稳定总需求的作用，防止供给侧改革产生的紧缩效应导致经济下滑过快过大，在此基础上发挥结构性货币政策的优势，通过精准调控，助推结构性改革。

财政政策应着重发挥结构性优势，通过降低成本、促进创新、加强保障、提高效率等手段，促进中长期内的经济结构改革。

1.货币政策的重点在于稳定总需求。一是要保持货币政策的稳健性为供给侧改革提供适宜的货币政策环境。在保持货币供给合理增长、为社会提供必要流动性的同时，又要严防通胀，避免价格剧烈波动对经济的冲击。

二是积极发挥SLF、MLF等结构性货币政策工具的作用，提高货币政策对经济调控的精准性。一方面通过增加基础设施投资、棚户区改造、消费、三农、小微等领域的信贷供给，以稳定需求，抵消供给侧改革的紧缩效应；另一方面增加对战略性新兴产业、创新性行业等领域的信贷和利率支持力度，辅助推进供给侧改革。

三是坚持市场化和政策扶持相结合的原则，采取差异化政策工具和差异化监管政策，发展普惠金融，实施精准扶贫，提高弱势群体的需求能力。四是推进利率市场化改革，完善资金定价机制，降低企业融资成本，并通过发挥价格型货币政策工具的作用，引导资金在不同部门之间的合理配置。五是改善融资结构，降低杠杆率，引导金融机构创新服务形式，通过资产证券化、资产抵供给侧结构性改革背景下货币政策与财政政策的协调配合押贷款等融资方式，使沉淀资本能够从老化供给中转移出来，盘活存量资本，提高资金使用效率。

2.财政政策的重点在于促进结构性改革。其作用：

一是通过减税、降费、加速折旧等方式，降低企业财税成本；通过降低保险费率，降低企业用工成本；通过规范收费，减少行政事业性收费，降低制度性交易成本。

二是建立健全社会保障和救助机制，发挥财政的“托底”作用。为顺利推进国企改革、处置“僵尸企业”创造条件，一方面，增加财政支出健全社会保障和救助体系，通过处置国有资产补充社会保障基金，为改革中受到冲击的下岗失业人员搭建社会安全网，守住民生底线；另一方面，加大对失业人员技能培训、再就业和创业等的财政投入，以减少供给侧改革带来的结构性失业。

三是加强教育和研发投入，尤其加强职业教育的财政投入，提高人力资本水平；增加科研经费投入，提高研发经费使用效率，提高科技水平和全社会的创新能力。

四是配合国家人口政策，加强优生、优育、医疗、养老等领域的财政扶持和投入，以提高生育率、分担家庭抚养和养老成本，改善人口结构。

五是加快税收体制改革优化税制结构，推进资源税、环境税改革，促进产业结构升级；推进营改增改革，促进现代服务业发展；促进所得税改革，调节收入分配差距，提高低收入群体的消费能力。

六是通过设立专项基金、发行专项债券，扶持和推进战略新兴产业发展。

七是增加对落后地区和农村地区的财政转移支付，加强这些地区的基础设施建设，增强社会服务均等化。