[体制改革]新兴业态发展与政府管理变革研究（下）

三、新形势下新兴业态的影响与挑战

（一）对社会经济产生的影响：乘数效应得以体现与扩张

上述提到新形势下新兴业态产生的技术与需求条件，提到了新兴业态区别于传统业态的最大特点，提到了新型业态超常规发展背后的根本逻辑，所有这些作用于新兴业态，最终对其自身发展和社会影响带来乘数效应。

首先，新兴业态发展影响着关联产业的联动发展。④基于信息与资源的网络化，以往单一关系的供求格局转变为错综复杂的多向关系，市场分割变得碎片化的同时市场关系也变得复杂，加之资源流动加速与资本作用加强，某个具体的新兴业态发生变化，有可能带动整个产业的联动变化，而且这种传递与杠杆效应得以数倍放大，呈现出传递时间短、周期短、规模大、影响大的特征。但也有可能某个具有潜力的新兴业态，由于缺乏信息与资本的青睐，而被市场低估和忽略。

其次，新兴业态对市场的扰动由中心（或节点）到终端呈现出乘数效应。表面上，信息技术使市场权力下放到所有潜在的供方和需方；实质上，新型的委托—代理关系使市场权力反而集中到少数手中。与其说新兴业态是万众的共赢，不如说是市场的重新分配与集中。在市场力量得以重新集聚的同时，更为广阔而复杂的市场网络得以形成，影响的是网络末端的无数供方和需方，市场权力的转移与集中使这些终端个体应对风险的能力降低。处于网络终端个体风险应对能力的降低，将导致市场需求和供给的大起大落。当这个网络的中心发生扰动时，整个市场网络承受的压力大大增加，加重了风险的扩散与共振。以需方为例，资本运作下诱导了消费，提高了消费者对市场的期望，释放了市场的消费能力，需求大起；但如果消费期望被过度预支，超过了消费者自身的承受能力，当市场出现不利波动时，消费者便会变得无所适从，进而产生负面心理，需求大落。此外，市场网络终端个体的波动也可能会通过市场网络中心成倍扩大，呈现从单个终端到中心再到所有终端的乘数效应。

（二）对传统业态的取代关系：不再绝对，而是取决于创新技术的专有性

纵观人类社会发展历程，过去新兴业态的出现和成长往往意味着传统业态的衰落和消亡。究其原因，在于技术的取代。传统业态由于技术成本的沉淀不能及时转型，导致市场份额被蚕食。再看现代新形势下的新兴业态与传统业态，相互替代关系则没那么明晰。以全球500强企业为例，据《财富》杂志数据显示，2013—2016年，全球前500强企业中行业集中度最高的前10名始终保持在银行、炼油、车辆与零部件、采矿与原油生产、人寿与健康保险、电信、公用设施、金属产品、电子电气设备领域（每个领域进入500强企业的在15家以上），而新兴产业如半导体与电子元件、网络与通信设备、信息技术服务、计算机软件、网络服务和销售等领域心中，进入500强企业的每个领域始终不超过5家，侧面反映了新技术对传统产业的冲击有限，更有可能是传统产业具有自我技术更新和融合的特征。当然，上述10个500强企业最集中的产业，其代表的企业数量正在呈下降趋势，2013—2016年，分别占54.4%、53%、51.2%、50%。该现象有待进一步观察。

新兴业态对传统业态的取代关系不再绝对，究其原因，在于创新技术的专有性有所降低，使得新兴业态与传统业态的界限不再明晰，相互竞争的激烈程度也有所降低，特别是移动互联网技术主导下的一大批新兴技术。可以说，当创新技术的可替代性、可复制性越强时，新兴业态相对于传统业态的竞争力和优势便越小，取代关系越不明确。而只有当创新技术专有性较强、可替代性较小时，基于该技术发展的新兴业态才能较好地占据传统市场。因此，在当前仍以移动互联网技术为主导的形势下，不是新兴业态自己决定了自己的发展前景，而是传统业态决定了它们的发展前途。新兴业态和传统业态并非是绝对对立的，很多情况下传统业态通过转型升级，反而能更好地促进自身发展，特别是当新兴业态的技术基础并不具备太强的专有性时。移动互联网技术便是一个鲜明的例子，如传统零售商实现上线销售、传统出租车行业实现在线预约、传统金融业实现互联网金融等。

（三）对政府管理变革的挑战：市场权力、市场关系和社会关系的重构

新兴业态对政府监管的最大挑战在于市场权力、市场关系和社会关系的重构，带来了市场网络中心、供方、需方的监管新需求。

首先，技术发展过程中，服务内容发生变化，原有的监管框架无法适应新兴业态的监管需求。在这一点上新形势下新兴业态与以往的新兴业态是一致的，如对新技术、新服务、新内容的监管需求（包括移动互联网和信息技术本身带来的信息安全与隐私保护问题）。

其次，新形势下新兴业态对政府监管的更大挑战在于市场权力与关系的重构与转型，带来市场网络中心的监管需求。市场权力由供方和需方过渡到基于信息与资本的市场网络中心，以往只针对单个供方和需方的监管模式存在明显局限。更重要的是，市场网络中心开始部分地行使政府监管职能。如何处理好与集供方、需方、监管方权力于一体的网络中心之间的关系，是当前政府监管的变革重点。实质上，传统资本与新兴网络结合打造的平台蚕食了传统供方、需方甚至是监管方的部分市场权力，成为其代理人，当新兴平台较好地履行代理人职责时，网络化市场将会得到良好运作，但同时会加大资本运营成本，当新兴平台放弃履行代理人职责时，资本运营成本将下降，资本收益扩大，但提高了市场交易风险。值得注意的是，目前没有强制性的规定要求平台履行相应职责，部分平台（Uber，淘宝等）自愿采取了风险控制措施如资质审核、信用体系、保证金等，但即使其声称或确实采取风险控制手段，也难以通过有效方法进行证实。

再次，除了新兴的市场网络中心外，新市场关系下的供方与需方也对政府监管提出了更高要求，如市场供方一面享受着摆脱传统严厉监管，一面却要求享受市场的公平性；员工一面享受着摆脱就业门槛，一面却要求自身利益得到法律保障；需方一面享受着新兴业态带来的便利和灵活，一面却要求政府将其置于严厉的监管之下。此外，市场权力转移过程中新兴供方与需方的反复性，对政府监管形成新挑战。当市场良好运作时，大部分个体获益，受益的个体往往会将成功与繁荣归咎于个人判断能力与自信；而当市场出现波动时，利益受损的个体往往会将失败归咎于外部环境，特别是将负面情绪转移至政府监管不力上。信息化、资本化形成的市场网络和权力转移，进一步扩大了这种反差。

最后，新兴业态的网络化、碎片化、灵活性、反复性使服务边界变得日益模糊，突破了传统监管模式。一方面由于市场力量活跃，政府已无力完全阻止新兴业态的超常规发展与蔓延；另一方面政府监管能力有限，对要素分散和关系复杂的市场无法做到面面俱到的监管。特别是新兴业态下市场关系和社会关系的构建变得更加灵活和隐蔽，即时供给、即时需求、即时消费使市场关系的稳定性降低。此外，新兴业态在全球范围内发展的同步性，使以往借鉴发达国家经验的“拿来主义”局限性逐渐显现，难以适应时代要求。

四、关于政府管理变革的几点建议

通过对新兴业态发展规律的总结，对国内外政府应对新兴业态采取措施的梳理，我们受益良多。在我国进一步加快推动经济转型、促进“互联网+”行动的背景下，在新兴业态不断涌现、日新月异的新形势下，我们对政府管理变革提出以下建议：

（一）明确自身定位，以公众利益为导向，充分发挥市场稳定器的作用

市场瞬息万变，对政府管理冲击日益加剧，但政府必须保持冷静的头脑以应对活跃的资本和市场，并与市场和舆论保持一定距离。促进经济繁荣是政府职能之一，但政府更应承担维持市场稳定和公众利益的职责，切不能迷失在资本力量和市场力量中。政府应通过法律和经济手段，成为市场的规范和引导者。只有市场与政府找准自身的定位，保持相对独立、各司其职、相辅相成的状态，才能保证社会与经济的可持续发展。与此同时，政府不应取代市场地位。新兴业态的存亡，应交由市场和技术发展决定；政府最需要关注的，应是公众利益。

（二）树立底线意识，把握新兴业态背后的本质社会关系，并通过法律法规政策加以规制

新技术与新业态最终调整的必定是社会关系，无论技术和业态表现形式多么新颖，其本质仍是人与人之间关系的表现。一个新兴业态是否能长远发展，取决于其多大程度上更新了原有的社会关系，并获得社会认同。以互联网诊疗为例，无论采用了什么新兴技术，无论多大程度变革了诊疗流程，无论第三方平台如何绕过传统监管，其本质仍是诊疗服务的供求和医患关系的建立。同样的，专车服务背后的本质仍是租赁关系，互联网金融背后的本质仍是资源的配置关系。事实上，移动互联网技术主导下的新兴业态，改变了服务手段与方式，绕过了传统规制，但改变不了所构成的社会关系。如此一来，针对形式各异的新兴业态，只需抽丝剥茧，去表象、存本质，便可挖掘其背后的本质社会关系，这层实质性社会关系，便是政府监管的核心，而社会关系的规范底线，便是法律关系。⑤在新兴业态未能根本上改变市场关系与社会关系的情形下，首要的方法还是通过调整和完善法律法规政策来规范社会关系。调整与完善法律法规的方式是多样的，既可在原有基础上进行调整（删减不合理或不必要的地方，或新增针对性内容），也可以设立一套新概念、新标准、新管理、新法规。但在调整过程中，应时刻关注法律法规中反映的社会关系，包括市场各方应承担的权责、政府与市场的相互关系（政府监管职责是否体现，是否转移等）。

此外，随着社会经济与新兴技术发展，社会关系也可能随之发生调整，此时需要对新的社会关系进行重新审视与评估，审视新兴业态、新型技术对现有社会关系产生的实质性冲击和重构，评估新型关系是否能取代传统关系和是否合理，判断出现了什么新的社会关系，再通过制定新的法律法规，以实现新型社会关系的固定与规范。以互联网医疗为例：一方面，考虑传统医患关系是否可被新型医患关系替代，新型医患关系是否起码能解决传统医患关系针对的问题（权责问题、医疗质量与安全问题）；另一方面，考虑移动互联网技术的引入引致了哪些新的社会关系（信息传递、分享、利用关系）需要迫切解决。

（三）借鉴多方经验与力量，务实提高事中与事后监管能力，应对网络化与信息化的发展趋势

新兴业态以其不可阻挡之势冲击经济社会与政府管理，传统的以事前监管为主和简单的行政禁令并非长远之计，特别是移动互联网技术在各个领域的推广与应用，对政府提出了“互联网+监管”“多部门联合监管”的需求。政府在转变管理观念的同时，必须务实提高自身的监管能力，特别是在事中持续监管和事后取证上。政府提高监管能力的手段是多元的。一方面，可借助电子信息技术和数字化技术提高监管能力；另一方面，可充分借鉴多方经验与力量，如借鉴发达国家政府的监管思维与手段进行监管，如把握新兴业态运作的中心枢纽（资本中心、信息中心）实现杠杆式监管，如利用第三方机构提高监管能力。政府应根据自身实际的监管能力，适当调整针对新兴业态所构成的社会关系和法律关系的规制力度。当政府监管能力较强时，可适当扩大新兴业态对社会关系调整的弹性；当政府监管能力有限时，应减少其弹性。

（四）把握时代潮流，以合理方式促进社会经济朝信息化、网络化发展

电子信息技术和移动互联网技术的应用是社会经济领域的主要发展趋势。一方面，政府在引导和促进社会经济上负有重要责任，应通过相应手段如财政投入、税收政策、宏观管理履行自身职责；另一方面，政府须以合理方式进行投入，其中的合理程度应建立在“成本效益”“效率”等共识上，有所为有所不为，最大限度减少政府失灵。纵观历史，一个产业或业态的可持续发展，不是靠政府投入而存活，而是遵循市场发展规律，遵循自身的生命周期。新兴业态可以颠覆性地取代传统业态，传统业态也可通过升级转型再度成为市场主流。而政府在投入过程中，优先考虑的应是成本效益最高的杠杆点。以互联网医疗为例，政府应承担宏观管理、基础建设与政策规制制定的职责，特别是在推动移动互联网技术在医疗领域的应用、降低供方与需方对互联网医疗的技术进入门槛、提高技术的可接受程度等方面有所作为。