[新常态]经济新常态下社会福利体系研究（上）

中国经济发展已进入新常态，意味着经济增长与发展在速度、结构和动力等方面都已经呈现新的趋势与特点，将要面临一系列新的挑战与发展机遇^[1]。在新的发展形势与格局背景之下，中国社会福利体系建设与发展正面临着转型与治理上的一系列问题乃至危机，而适应经济发展新常态并深化改革才是相关问题与危机的真正解决之道。因此，当前有必要基于中国社会福利体系建设与发展现状，总结经济发展新常态下面临的主要问题，并深入思考和积极探索经济新常态下完善社会福利体系、持续提高社会福利水平的思路与对策。

一、现阶段中国社会福利体系建设与发展现状分析

现阶段中国社会福利体系主要由社会救助制度、基本社会保险制度、农村五保供养制度，以及教育、住房和优抚安置制度等构成。其中，包含养老、医疗、失业、工伤和生育等项目的基本社会保险制度是现行整个社会福利体系的核心内容。

1.基本社会保险制度逐步走向“全民覆盖”

社会保险（Social Insurance）是指国家为了预防和分担年老、失业、疾病及死亡等社会风险而强制社会多数成员参加的，具有重新分配功能的非营利性社会安全制度。建国以来，中国政府非常注重社会福利体系的建设与发展，在计划经济时期就建立了符合当时发展环境与条件的一系列劳动保障制度。尽管“政府包办一切”的模式后来被证明存在很多弊端，但是诸如免费或低费的住房、医疗、教育、养老和五保等一系列比较全面的福利待遇，仍然为经济相对不发达状态下的生产、生活和发展提供了极大的帮助。

改革以来，尤其是20世纪90年代之后，为了适应社会主义市场经济体制建设的需要，中国开始进行社会保险制度改革，并逐步建立和健全了覆盖广大职工和城乡居民的社会保险体系。中国现行社会保险制度的体系框架主要以基本社会保险为主，包括基本养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等，同时也还有企业年金和各种商业性保险作为必要的补充。在整个社会保险制度建设与发展的过程中，逐步形成了政府、企业和个人三方共同负担的资金筹集机制，在保障对象上也逐步由主要面向城镇居民和在岗职工，转向了面向包括农村居民在内的全体社会成员，最终走向了社会保险制度体系的“全民覆盖”。可以说，“全民覆盖”不仅体现社会主义市场经济发展的目标和要求，同时也顺应了现阶段和谐社会建设与经济发展新常态的内在要求，在为所有社会成员解决生、老、病、死等最基本的“后顾之忧”方面，发挥着“中流砥柱”的作用。

随着经济与社会发展水平的逐步提升，中国社会保险制度体系的覆盖面也正在得到不断的扩大，各类用人单位和不同的社会群体都能够共享经济社会发展成果。

2.社会救助体系持续发挥着良好的“底线保障”功能

社会救助（Social Assistance）是指国家和其他社会主体，对遭受自然灾害、失去劳动能力或其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。社会救助是最古老最基本的社会保障方式，在矫正“市场失灵”、调整资源配置、实现社会公平、维护社会稳定和构建社会主义和谐社会等方面发挥着重要的和不可替代的作用。社会救助是整个社会福利体系的“底线”，承担着面向全体社会成员提供最后基本生存保障的功能，因而它是社会福利体系的重要组成部分，并影响着“底线公平”的实现。全面建设小康社会，必须构筑有中国特色的社会救助体系，切实维护困难群体的基本权利。随着2014年《社会救助暂行办法》的出台，中国对于最低生活保障、特困供养、灾害救助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业救助和临时救助等比较分散的救助项目，进行了统一的规范和筹划。这对于在新的社会经济发展阶段和形势之下，加强对于各种社会力量参与的统筹和提高政府救助资金的使用效率等，都有着十分重要的里程碑式的意义。

自20世纪90年代中国部分地区开始尝试建立面向所有居民的最低生活保障制度，到1999年《城市居民最低生活保障条例》的出台，再到2007年全国范围内各地农村居民最低生活保障制度的建立，中国最低生活保障制度终于实现了面向所有居民提供符合最低生活标准的资助。根据最新的统计资料，目前分别有1 877万城镇居民和5 207万农村居民享受最低生活保障待遇。按照不同地区的生活水平差异，目前各地所提供的低保标准有一定程度的差异，如北京、上海和南京分别为城乡居民提供了没有差别的710元/月、790元/月和700元/月的低保标准，而西部地区的银川和乌鲁木齐则是面向城镇居民提供了380元/月的低保标准，对于农村居民的低保标准则分别为200元/月和195元/月。除此之外，有的地区还根据社会经济发展水平和工资增长情况，建立起了低保标准的自然增长机制。

与此同时，由于城乡二元经济结构的长期存在和维持，社会救助体系的健全对于中国农村的发展具有更为重要的意义。从整个社会福利体系建设与发展的角度来看，农村过去主要依靠集体经济和家庭保障，而集体经济的瓦解则使得家庭保障的地位和功能愈加凸显，不过农村的家庭和个人也从此背负了更为沉重的负担。从长期以来发挥重要救助功能的农村五保供养制度和传统救济的情况来看，尽管这两项制度所覆盖的人口数量不过维持在600万人左右，但是作为传统的福利与保障项目，农村五保供养制度和传统救济的功能与影响始终都是不容忽视的。如表1所示，2014年，农村集中供养五保人数为184万人，农村分散供养五保人数逐年下降，而农村传统救济人数则相对稳定在70万人左右。

3.教育、就业与住房等福利保障项目正在逐步完善

尽管有关公民教育、就业和住房等方面的保障项目并未包括在社会保障中，但是如果按照更为宽泛的社会福利概念，以上项目毫无疑问都属于社会福利体系的重要组成部分。同时，对照改革开放以来全社会所关注的焦点与热点问题来看，教育、就业和住房及医疗组成了现阶段几乎困扰着所有人的“四大难题”。不过，当前中国的义务教育、就业服务和住房保障等都在历经深化改革之后得到了前所未有的大发展。

在教育保障方面，中国对于基础教育的重视可以说是由来已久，并且在普及义务教育和提高公民受教育水平方面取得了巨大的成就。根据联合国的统计，2005年时中国15—24岁青年人的识字率已经达到了99%，这比当时的世界平均水平高出了12个百分点。目前，中国正大力推行的九年制义务教育已经取得了巨大的成就，如早在2007年时就在6—11岁人口小学净入学率和12—14岁人口初中毛入学率两项指标上，分别达到了99.5%和98%的水平，而整个普及九年义务教育人口覆盖率则达到了99%。为了更好地解决地区之间义务教育发展水平的不均衡，同时更好地支持中西部农村地区义务教育的发展，在之前已经实施的“两免一补”的基础上，中国自2005年起又确立了中央与地方财政“分项目、按比例”负担农村义务教育发展所需经费的保障机制。近年来，中国又开始尝试全面免除义务教育阶段的学杂费，这一系列的措施为推动义务教育的均衡发展，保障每个公民都能平等地享有基本的受教育权提供了更为有力的保障。表2给出了2005年以来中国6岁及以上人口受教育程度的抽样调查结果，按照这个结果我们可以得知，小学文化程度的人口比重大约为26%，初中文化程度的人口比重为41%，高中文化程度的人口比重为17%，而大专及以上的人口比重为11%。

在就业保障方面，除了失业保险制度的建立与完善，中国还结合农村劳动力的转移，城镇下岗职工和就业培训等实际问题，实施了一系列旨在优化劳动力资源配置和帮助就业困难群体顺利实现就业等各种政策和措施。20世纪90年代，为了应对国企改革带来的下岗失业高峰，中国将覆盖面较窄的待业保险制度废除，建立起面向城镇职工的失业保险制度。同时，为了应对下岗和提前退休带来的贫困问题，还专门采取了“三条保障线”措施，即除了失业保险制度之外，还建立了下岗职工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度，并最终实现了并轨和统一。“三条保障线”措施有效地缓解了失业高峰带来的巨大压力，并为下一轮国民经济快速发展和社会稳定奠定了坚实的基础。2007年，在完成了下岗职工基本生活保障与失业保险的并轨之后，中国又颁布实施了《中华人民共和国就业促进法》，从而将包含补贴、培训和税费减免等多项内容的就业援助政策实现了统一和规范。自此之后，就业保障为实施积极的劳动政策提供了有力的支持，从而也为扩大就业和促进经济增长提供了动力。2005年以来，中国城镇登记失业人数有所增加，但城镇登记失业率水平一直都稳定在4.1%的水平。

在住房保障方面，中国进行了一系列改革，至今也依然处于不断完善中。计划经济时期，中国实行城乡分离的住房保障制度，城镇采取公有住房实物分配和福利分配制度，而在农村则由政府向农民提供宅基地。20世纪80年代，中国首先开始在城镇实施住房商品化改革，重点是补贴出售新建住房。20世纪90年代中期，中国开始建立住房公积金制度，并探索多种住房供应体系，直至后来取消了福利分配制度，开始逐步发展住房市场。在整个改革过程中，城乡居民的住房市场化程度不断提高。1995年，城镇住户中仍有60%系租住公用住房，而2005年，该比率降至13%，目前中国的住房市场化比率则已经超过了80%。与此同时，从现阶段中国城乡居民人均住房面积来看，整个改革过程中人均住房面积的增加趋势非常明显，2012年相比2002年，城镇居民和农村居民的人均住房面积分别增加了8.4平方米和10.6平方米。

二、经济新常态下的社会福利体系建设面临的问题解析

现阶段社会福利体系的建设与发展，无疑需要适应经济发展的新常态，然而基于经济发展新常态所带来的机遇与挑战，中国现阶段的社会福利体系建设也面临着资金投入、居民福利需求升级，以及创新驱动迫切要求加快体系健全等多方面的问题。

1.经济增长速度放缓与社会福利投入增长

长期以来，中国社会福利投入的增长趋势十分明显，以2007年以来确立的公共财政项目的统计口径为准，过去八年间国家财政对于社会保障与就业的支出水平不断提高。2007年国家财政社会保障和就业支出为5 447亿元，2014年则达到了15 193亿元，按照指数化模拟所得到的结果显示平均每年增长16%。然而，虽然国家对建设与社会经济发展水平相适应的社会福利体系有着比较明确的思路与具体规划，但是仅从财政资金的投入来看仍然存在很多问题，尤其是在经济增长速度逐步放缓的情况下，国家财政压力巨大。相比同期国民经济总量与公共财政收入的稳步增长，政府财政性社会福利支出比重一直都处于偏低的状态，平均分别占GDP和公共财政收入的2%和11%。由于政府支出中超过50%都属于投资和建设性支出，社会福利性支出的比重远低于发达国家60%—70%的水平^[2]。

近年来中国经济增长速度放缓的趋势相对比较明显，2007年中国GDP增长率为14.2%，而2008年则降至9.6%，其后虽然2010年恢复至10.5%，但2011年以来则持续走低，从9.3%逐步降至2014年的7.4%。在经济增长速度放缓的形势下，尤其是在已经面临较大养老金缺口的前提下，社会福利资金投入不足的问题加剧。社会福利资金是整个社会福利体系正常运转的物质基础，一旦物质基础出现意外或过于薄弱，那么后续的社会福利体系发展就会成为“空中楼阁”。因此，如何在经济增长速度由“高速”转为“中高速”的形势下，继续扩大对社会福利体系建设的资金投入，就成为当前必须要予以深入思考和解决的首要问题。