【区域发展】“南北差距”：中国区域发展格局演化的事实、成因与政策响应

关键词：区域发展格局，南北差距，动能转换

一、引言

区域发展差距是发展不平衡不充分问题的重要体现，也是国家制定和调整区域政策的重要依据。中国经济南北差距形成和扩大的原因，目前主要分为两种：一是“系统论”，认为南北经济差距的成因是由多种因素共同作用形成的，主要包括所有制结构、工业产业结构、固定资产投资、市场发育程度、地理位置、国家政策、经济体制、思想观念、意识形态、技术创新、资源配置、金融体系、商业文化和新兴经济发展水平等多方面因素（郭妍和张立光，2018）。二是“主因论”，认为影响南北差距的因素具有层次性，他们从影响区域经济增长的因素中筛选出要素、结构、制度等重点因素，深入分析其对南北经济差距的影响程度，并提出南北经济差距形成的主要原因和差距扩大的时间节点（盛来运等，2018；杨多贵等，2018；张红梅等，2019）。中国区域发展格局呈现出从“东西差距”转向“南北差距”的新趋势，但已有研究主要是对“南北差距”这一现象展开的静态分析，缺乏对于我国区域发展格局变化情况的重新认识，以及对其演变过程的动能解释和含义分析，特别是世界正值“百年未有之大变局”，我国正当新旧动能转换之关键期，已有文献对于理解中国区域发展格局演化趋势及其对现有政策的影响仍显不足。那么我国“南北差距”是否已经成为比“东中西差距”更加突出的事实问题？这一现象的成因是什么？这种现象是否将长期存在？这种差距对我国现行的区域经济政策有哪些冲击？如何应对？本文拟从新旧动能转换的视角分析南北经济差距问题及其成因和影响，以期深化对我国区域发展格局演化趋势的认识，为我国区域协调发展的战略决策提供参考。文中数据除特别注明外，均出自历年《中国统计年鉴》和各省份统计年鉴，或根据其中数据计算而得。

二、“南北差距”格局及其表征

区域发展空间格局是社会经济客体相互作用形成的空间集聚程度和集聚形态（陆大道等，2003），这种集聚程度和集聚形态的变化在时间上逐渐积累，推动区域发展格局演化，因此区域发展格局演化是包含发展水平、时序、空间三重转换逻辑的动态变化过程。考察中国区域发展格局演化，首先确定其空间范围和时间节点。关于我国区域格局的空间划分，《中共中央、国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》《国务院发布关于西部大开发若干政策措施的实施意见》将全国经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区，又将西部地区分为西南和西北两大区域分别制定政策，暗含对南北地区经济范围的界定。新中国成立初期的六大区划分，即华北、东北、华东、中南、西南、西北六大行政区，这种划分也形成了我国南北分界线，但其划分依据主要是政治和军事，经济意义和指导性不强。本文参考《中华人民共和国年鉴》，以秦岭—淮河线作为我国南北地区的基本分界线，将处于分界线上的省份归入其面积占比更大的一方，与现有文献保持基本一致。①关于我国南北差距的时间节点，李二玲和覃成林（2002）考察了1978—2000年间南北方区域差异变化的动态特征，发现考察期内南北经济相对差异呈缩小趋势。杨多贵等（2018）考察了1953—2016年间南北方经济发展差异，提出2013年是南北差距扩大的时间节点，但并未对该节点出现的原因给出充分解释。本文从新旧动能转换的视角考察南北差距的现实特征，动能转换的本质在于增长方式和发展导向的转换（杨蕙馨和焦勇，2018），因此选择我国区域经济发展战略从非均衡发展转变为协调发展的时间节点，即以西部大开发战略实施时间为起点，考察我国2000—2019年省级面板数据变化情况，描述南北发展差距态势的事实特征和发展趋势。②

（一）总量视角下的南北地区经济差距

南北地区经济发展总量上出现明显的差距是最显著表征，主要体现在地区GDP规模和年度GDP增长率上。

1.南北地区GDP差距扩大的时间节点为2013年前后。南北地区生产总值差距出现在21世纪初甚至更早，差距扩大节点为2013年后。具体表现为：（1）从总体趋势看，南北地区经济差距呈扩大态势。2019年南方地区GDP是北方的1.82倍，2000年为1.39倍，差距扩大了31%。（2）从变化趋势看，南北差距扩大的加速点为2013年。2000—2008年，南北差距从1.39倍缩小至最低点1.32倍，2009—2012年稳定在1.33倍上下，2013年后差距迅速扩大，至2019年达到1.82倍（见图1）。这一判断已在学界达成基本共识（杨多贵等，2018；张红梅等，2019）。

2.南北地区名义GDP增速差距在2008—2013年间逐步形成。南北地区名义生产总值增速差距扩大的加速点为2013年。（1）从南北名义GDP增幅来看，2019年南方地区GDP为636115.13亿元，是2008年的3.36倍、2000年的11.07倍；2019年北方地区GDP为349217.98亿元，是2008年的2.43倍、2000年的8.47倍，显然南方增速高于北方。（2）从南北名义GDP增速比较看，20年间仅有3年北方增速高于南方，其他时间均表现为增速上的“南北差距”（见图2）。这意味着，南北经济发展差距不仅体现在经济总量上，在显示发展潜力的增速指标上，区域发展格局的天平也倒向了南方。（3）从南北名义GDP增速差距的形成过程看，2001—2003年南北经济增速基本相当，2004—2008年则表现出一定的“北南差距”，2009年GDP增速上的“北南差距”开始收敛，此后四年间增速基本持平，2013年后实现“南北差距”的反转。由此可见，GDP年度增长率上“南北差距”在2009—2012年间逐步演化形成，这一时期属于金融危机后的调整期，经济活动水平明显下降，要素集聚程度和集聚形态重新调整，这点可从固定资产投资、研发科技经费支出、人口流动情况等指标上得到部分验证，2013年后GDP增速的“南北差距”正式确立。

3.南北差距还表现为次经济板块的发展空间转换。次经济板块的发展空间转换首先表现在东中西板块差距收敛上。东中西板块差距收敛是指南方和北方各自地区内部的“东中西”板块差距收敛。前面结合南北分界线和可比性要求，将全国划分为六大板块，观测这六大板块可以看到，2019年我国北方东部GDP为205896.56亿元，北方中部GDP为88498.41亿元，北方西部GDP为54823.01亿元，东中西经济规模比例为59.0：25.3：15.7，2000年这一比值为67.9：20.5：11.6，20年间西部经济占比提升了4.1个百分点，中部经济占比提升了4.8个百分点，东部经济占比降低了8.9个百分点，东西板块极差降低了13个百分点。与北方相对照的情况是，2019年我国南方东部GDP为376750.72亿元，中部GDP为147451.91亿元，西部GDP为111912.50亿元，东中西经济规模比例为59.2：23.2：17.6，2000年这一比值为63.7：20.9：15.4，西部经济占比提高了2.2个百分点，中部经济占比提高了2.3个百分点，东部经济占比下降了4.5个百分点，东西部和东中部发展绝对差分别降低了6.7个百分点和6.8个百分点。可以看出，在南方地区中，东中西差距收敛趋势更加明显。

次经济板块的发展空间转换还表现在两条“对角线板块”差距收敛上。“对角线板块”差距是指，我国六大板块中排除中部地区的两块后，剩余四大板块的对角线板块差距，即南方东部与北方西部的差距、北方东部与南方西部的差距。根据前文分析，我国东中西三大板块差距呈收敛趋势，南北差距正逐渐扩大，据此可以推测，我国区域南方东部与北方西部的板块差距可能呈扩大趋势，北方东部与南方西部的板块差距应当呈收敛趋势。为验证这一推测，将六大板块2000—2019年的数据进行排序分析，发现两个情况（见图3）。一是两条对角线板块差距均出现收敛趋势，但收敛程度不同。南方东部与北方西部的板块差距收敛，2000年南方东部GDP总量是北方西部的7.65倍，2019年则为6.87倍，差距收敛了10.2%。北方东部与南方西部的板块差距收敛，2000年北方东部GDP总量是南方西部的3.15倍，2019年则为1.84倍，差距收敛了41.6%，相比另一条对角线收敛水平更高。二是南方东部与北方西部的板块差距总体收敛，但近年来却出现了扩大趋势。2000—2014年该项差距波动向下，2015—2019年差距逐渐扩大。北方东部与南方西部的板块差距则持续收敛，且于2011年后进入加速阶段。可见，当只观察2014年后五年间的数据时，两条对角线板块差距与笔者的推测相同，而将观察期放在2000—2019年时，“南方东部与北方西部的板块差距可能呈扩大趋势”这一推测不成立，这可能与北方东部与南方西部地区经济增长的时间差，即北方东部的资源型省份在2000年后的快速增长和回落以及2013年前后西南地区省市的跨越式增长等因素有关。

（二）均量视角下的南北经济差距

地区经济发展上的人均指标是衡量有关发展的差距与平衡的重要指标。但南北差距不应只是总量的表征，更应在均量指标上得以体现，这才更有说服力。因此，本文在借鉴已有研究（盛来运等，2018）相关指标使用方法的基础上，采用人均GDP和GDP年均增长率以及人均可支配收入等均量指标展开分析。

1.2000年以来南方地区的GDP年均增长率持续高于北方。根据国家统计局公布的年均GDP增长率的计算公式可得，2000—2019年，南方地区的名义GDP增长率为13.34%，北方的名义GDP增长率为12.02%。由此可见，南方在近20年来的年均增速高于北方，这从侧面证实了南北地区经济总量上差距的存在。

2.南北地区间的人均GDP水平在2013—2014年前后差异较大。人均GDP作为衡量不同地区间平均水平的重要指标，可作为体现南北地区经济发展差距的一个维度。以2000—2019年作为观察期，发现南北地区人均GDP差距在2013年、2014年前后出现截然相反的情况。（1）2013年前后南北人均GDP差距态势不同。2000—2012年，整体趋势是北方人均GDP高于南方，即“北南差距”，2013年基本相当，2014年后则是南方人均GDP高于北方，形成“南北差距”。（2）2013年前后南北地区的人均GDP差距绝对量不同，“北南差距”水平较小。2000—2013年间人均GDP“北南差距”绝对量的最高值1419.5元，最低值45.2元，平均值641.3元。2014—2019年人均GDP“南北差距”绝对量的最高值17850.7元，最低值57.9元，平均值9357.4元，2013年前后的人均GDP差距绝对量出现较大差异，后一阶段人均GDP“南北差距”明显更高（见图4）。

3.2000年以来南方人均可支配收入持续高于北方。人均可支配收入与人均GDP变化情况表现出明显不同，突出体现在：2000年以来南方地区人均可支配收入一直高于北方地区。同时我们捕捉到3项细节特征：一是人均可支配收入变化趋势是在一定水平上下波动。差距最高值2036.6元，最低值770.5元，平均值1244.3元，该数值的极差和标准差均相对较小，不如人均GDP指标的差距水平那样变化明显。二是人均可支配收入变化趋势呈现出“三段式”特征。第一阶段2000—2008年缓慢上升，第二阶段2009—2010年出现下降，第三阶段2011—2019年重新上升。其中第二阶段的下降调整主要源于2008年世界性金融危机，2011年后调整结束重新回归上升趋势。三是南方地区的人均可支配收入水平绝对值和增速均高于北方地区，特别是在2011年后的二次回升中，且二者差距略微拉大。结合人均GDP数据来看，均量视角下的南北差距早在2000年甚至更早就已经出现。

综合总量和均量两个视角下南北方经济数据规模和增速变化情况，特别是关注到，2013年前后北方地区GDP年度增速变化表现出明显差异，且人口增速南方略高，可以判断：目前普遍观察到的“南北差距”扩大趋势，主要源于2013年后北方地区的GDP增速塌陷，并很可能伴随一定程度的人口由北向南流动。

三、基于区域经济增长动能的我国“南北差距”成因分析

从宏观层面观察区域格局变换的内在逻辑，是要素集聚形态和集聚程度变化的积累（陆大道等，2003），这种积累形成增长动能的转换，进而推动区域经济格局演化。结合实际情况看，改革开放以来，我国区域发展思潮经历了从非均衡发展向协调发展的转变（魏后凯，2008），经济增长的主要驱动力从资本、劳动力投入以及市场化改革等，逐渐转向新业态、新模式和新动能。2015年，李克强总理在政府会议上提出新旧动能转换的概念，其本质是加快培育壮大新动能，改造提升旧动能。新旧动能转换的过程是社会整体生产技术更新迭代、生产理念重塑的质变过程，也是高水平的平衡增长路径对低水平平衡增长路径的替代过程（杨蕙馨和焦勇，2018），推动这种替代的因素主要包括区位、资源、环境、政策、劳动力、资本、科技、基础设施、对外开放度、市场发育水平等（常瑞祥和安树伟，2019），在逻辑体系上可进一步划分为器物层、技术层、产业层、制度层与观念层（张文和张念明，2017），其中产业层的增长动能转换被视为关键，一般表现为引领经济增长的主导产业的变更，且这种变更往往与产业转型升级之间存在密切关系（宁朝山，2019）。仔细梳理可以发现，器物层、技术层、产业层等实际都是承接要素集聚的“载体”，这一层面的变化通过“承载力”的形式直接推动着区域动能转换，制度、观念以及政策等属于影响要素集聚形态的“环境”，这一层面的变化通过“牵引力”的形式引导着要素集聚形态的变化，从而推动区域动能转换。本文结合已有研究成果，尝试将区位、资源、生态、政策、劳动力、资本、科技、基础设施、对外开放度、市场发育水平等关键要素的变化情况融入环境、载体两大动能转换体系，重点分析南北地区的政策环境、开放环境、生态环境、产业载体、科技载体和投资载体六个方面的差异与“南北差距”的内在联系，探寻“南北差距”形成的深层原因（见图5）。

（一）发展环境差异与南北增长动能转换

发展环境是经济运行的外部环境，是围绕经济系统的生态环境和社会环境（牛盼强等，2009），也可细分为政策环境、金融环境、货币环境、财政环境、就业环境（米建国和李建伟，2000）、自然环境（游德才，2008）、制度环境（丁辉侠，2010）以及文化环境等。发展环境主要影响经济系统的运行机制和运行边界，对区域空间格局产生的影响需要通过要素集聚形态来显化。本文根据我国南北地区要素禀赋特征和动能来源差异，结合政策响应分析需要，将传统的生态和社会两大环境，细分为区域政策环境、贸易开放环境、人居生态环境，深刻把握南北地区动能转换的差异及其影响。

1.区域政策环境差异。考察南北地区政策环境差异发现，在财税政策、区域战略布局、产业政策、资源开发政策上，南方地区都具有一定优势，具体可从三个方面展开。一是南方地区对国家战略响应更加迅速。“一带一路”建设中，全国5个最大的中欧班列平台公司3个都在南方，2019年中欧班列开行数量前三位的城市两座在南方；南方的长江经济带建设进展迅速，域内11省份有7个进入2019年全国经济增速前十；2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布，南方地区又新增一项国家重大区域战略布局，经济增长和科技创新潜力可望被进一步释放。

二是南方地区财政对市场经济的干预程度较低。干预程度突出体现在财政集中度上，可从财政收入或财政支出占GDP比重上具体考察。财政支出是财政在GDP使用过程中的活动，通过规模和结构的变化实现资源要素配置，直接影响社会再生产的规模和结构，更加契合本文动能的概念，更能反映财政对市场经济运行的影响程度，因此此处重点考察南北地区财政支出占GDP比重的差异情况（见图6），可以发现：（1）观察期内，北方地区财政集中度持续高于南方，财政对市场的干预程度相对较高。（2）南北方地区财政集中度差异的变化节点在2015年，2015年前南北地区财政集中度差异较小且保持平稳，2015年后差异加大且呈加速趋势。（3）结合“南北差距”表征可以推测，财政集中度差异与“南北差距”具有一定的正相关关系。

三是北方整体经济发展预期较差导致要素加速流失。北方地区在炼铁、炼钢、焦炭、电力等领域的去产能任务均占全国的65%以上，在供给侧结构调整背景下，制造业投资需求严重萎缩。加之北方地区增长长期依赖资源开采，政府改革开放意识不够强，科技创新力滞后，区域优势减弱等，导致社会对区域经济发展情势预期降低。

2.贸易开放环境差异。考察南北地区对外贸易、地理区位、营商环境等方面情况，南方地区均具有明显优势。从贸易基础条件上看，南海航道是世界上重要的海上交通线，中国与东盟、非洲和欧盟等贸易伙伴国进行贸易均需通过南海航道，南方省份天然具有运输成本优势。南方的广东出南海运输要比北方的山东节省上千公里航程，减少大量物流和时间成本。良好的地理区位条件加速了南方特别是东南地区资本积累的速度，进一步为科技创新提供了客观条件。港口建设上，世界前五大港口我国南方地区占3个，上海港、舟山港、深圳港2019年集装箱吞吐量分别为4330万标箱、2753万标箱、2577万标箱。根据经济规律，与港口的距离与经济增长水平之间呈现明显的负相关。

从贸易制度环境来看，改革开放后，国家先后设立的深圳、珠海、汕头、厦门和海南经济特区全部位于南方，加之1992年上海浦东新区经济开始提速，长三角和珠三角地区受益于国家的支持，贸易开放水平大幅提升，整个南方经济进入经济起飞阶段。2019年全国营商环境排名前十的城市8座都位于南方，前五的城市4座位于南方，“技术创新环境”“金融环境”“金融服务”“基础设施”等分项评价指标中南方更是显著领先。③全国18个自贸区有11个在南方，全国首个自贸区是上海自贸区，全国首个自贸港落地海南。全国19个国家级新区12个在南方，7个在北方。全国首个国家级新区是上海浦东新区，经济体量最大的前3个新区有2个都在南方，产城融合发展具备更好条件。

具体来看，贸易开放环境一定程度上决定于对外贸易水平，对外贸易通过增加投入、技术进步和效率提升，推进要素在全球范围内进行自由流动与优化配置，从而对区域经济增长产生影响。我们可从外贸依存度上来具体考察，分析研究期内南北地区数据发现④：（1）观察期内，南方地区外贸依存度持续高于北方，对外贸易对经济增长的贡献较高。（2）南北方地区外贸依存度差异的变化节点在2015年。2015年前南北地区外贸依存度差异相对较大且保持平稳，2015年后差异逐步缩小。同时看到，南方外贸依存度变化波动明显，极差达到0.74，比北方地区高出45%（见图7）。（3）结合“南北差距”表征可以推测，外贸依存度差异与“南北差距”具有一定的负相关关系。2015年后外贸依存度差异逐步缩小，可能是源于贸易开放环境对南方地区的影响较高，导致外贸规模变化时，外贸依存度上的南北差距缩小。

3.人居生态环境差异。马克思主义政治经济学提出，人的本质是一切社会关系的总和。社会人文环境是人赖以生存和发展的具体环境，对人的成长和发展具有政治引领、经济驱动、文化浸润、舆论引导的作用，良好的生态环境能够提高人这一核心要素的集聚程度和集聚形态，进而影响区域经济格局。党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。目前，我国绿色发展潮流渐热，人民对美好生活环境更加向往。北方地区大多是温带季风气候，夏季炎热多雨，冬季干燥寒冷，人类活动时间和农业耕种均受限；南方地区主要是亚热带季风气候，气温波动较小，水域较广，2019年水资源总量是北方的4倍左右，不仅适合人居且农作物生长周期较短，自然条件优势明显，人居环境相对较好。2019年南方地区城市绿地总面积超过180万公顷，北方地区则不足120万公顷，南方是北方的1.5倍左右；城市建成区绿化覆盖率超过40%的省份南方有10个，北方仅有6个。结合南北地区城市建成区绿化覆盖率变化情况，可以推测，2000—2013年人居生态环境对南北差距的贡献并不明显，2013年后对南北差距贡献度一般（见图8）。

（二）经济载体差异与南北方增长动能转换

“载体”是科学技术研究中广泛采用的中介物质，经济发展载体能够稳定地承载、传递与催化经济增长，常常表现为要素载体、产业载体、地域载体、经济关系载体等（吴金明和李轶平，2001），在经济增长的过程中，各种载体有各自的演化路径和规律。其中地域载体的实质是要素聚集的区位，即本文中作为外生变量的“南北地区”，经济关系载体则已在“环境”中进行分析，故此处聚焦产业、资本、科技等承载经济增长的显性载体，深刻把握南北地区动能转换差异及其影响。

1.产业载体差异。产业载体差异是维持产业形成、存在和发展的基本条件，是影响南北经济动能转换差异的关键因素，这里的差异突出表现为，北方地区新产业培育开发不足，旧产业转型升级进展缓慢。

第一，北方地区资源开发较早导致产业发展动能不足。历史上全国的经济中心地区一直位于北方，其经济发展水平长期领先于南方，重要的因素就是其丰富的自然资源，例如山西的煤炭，在唐宋之际就有开采利用的记录，到了明清时代更成为北方地区居民冬季日常生活的必需品。得益于大规模的煤炭开采，北方人口活动范围得到了极大拓展，经济发展也达到极大繁荣。新中国成立初期，北方地区由于拥有大量的天然气、煤炭、铁矿石和石油等重要能源，成为我国布局重化工产业的最佳地区。1990—2005年前后，全国新一轮重化工业趋势渐热，环渤海地区成为我国重工业布局的集中地，北方地区经济更是加速发展。但是，北方地区资源多属于不可再生性资源，其中煤炭、石油等资源开发较早，消耗十分严重。2008—2011年，国家发改委先后确定69个典型资源枯竭型城市，包括：煤炭城市37座、有色金属城市14座、黑色冶金城市6座、石油城市3座、其他城市9座，其中40座位于北方。煤炭资源储量不足导致大批以煤炭开采兴起的城市面临严重增长危机。

第二，北方地区资源型省份产业发展进入停滞期。从省级数据来看，2000—2012年内蒙古、天津、陕西三个北方省份以16.9%，16.1%，15.6%的名义GDP年均增速位列全国三甲，全国增速排名前十省份中北方更是占据六席。而2013—2019年，全国增速排名前十省份中北方只剩下青海，年均GDP增速8.5%，位居第十，增长排名最为靠后的十个省份全部来自北方。辽宁、河北、山西、内蒙古、黑龙江北方五省份经济明显放缓。北方地区过度依赖能源开发，产业结构弊端明显，特别是易受国际能源等大宗商品的价格波动影响。据统计，2012年，国际煤炭价格以及部分能源大宗商品价格快速下跌，此后大规模资本陆续从资源型地区撤出，导致能源产业增长停滞，这也是2013年成为南北资本投资差距扩大节点的重要原因。2013年后，内蒙古、山西、河北等省份经济增速几近停滞。2013—2019年北方省份的PPI下降幅度远超过南方地区，区域工业企业利润严重缩水。2019年内蒙古自治区实际增速为5.2%，位居全国第28位。同时，南方地区产业转型步伐较快。改革开放后的一段时间内，中国经济主要是靠出口和投资拉动，例如1999年环渤海地区的大规模基础设施建设对钢铁、水泥、石化等材料需求量很大，因此投资大量进入北方地区重工业领域。南方地区虽然自然资源并不丰富，但改革开放后人口不断聚集，较早地发展了劳动密集型产业如轻工业、服务业、对外贸易等，不仅积累了产业资本，还为产业结构升级打下了基础，长三角和珠三角地区均经历了从轻工业到服务业的转型发展。2008年国际金融危机爆发，南方地区部分省份意识到经济转型的必要性和重要性，2013年前后，广东、江苏等南方经济的代表性省份均率先发展了以战略性新兴产业为先导、先进制造业和现代服务业为主体的产业结构。

第三，北方地区劳动力流出情况较为明显。从适龄劳动力规模看，2019年北方地区15岁～64岁年龄人口总量约为4亿人，比2000年降低了近1000万人，南方则稳定在5.5亿人左右。从劳动力流动情况看，2016—2019年，全国人口流入最为明显的地区主要是珠三角和长江中上游的中心城市，如广州、深圳以及长沙、武汉、重庆等地，而这些人口中有很大比例来自京津冀和东北三省。结合人均GDP的南北差距在2013年后逐渐扩大的情况，在自然就业率相对稳定的前提下，可以推测，劳动力规模差异与南北经济差距呈现一定的正相关关系。

2.投资载体差异。使用全社会固定资产投资表示区域资本投入，发现投资载体上的南北分化现象明显，且具有以下特征（见图9）：（1）近十年来，南北方固定资产投资规模差距显著扩大。2019年，南方地区全社会固定资产投资额为44.76万亿元，是北方地区的1.65倍，这一比值在2000年时为1.40倍，20年间扩大了16%。（2）差距扩大的时间节点为2013年。2000—2013年，南北方固定资产投资（以下简称固投）比持续缩小，从2000年1.40缩小至2012年的1.10，降幅达22%；2013—2019年，南北固投规模差距迅速扩大至1.65，上升了50%。（3）固投差距变化趋势与GDP差距变化趋势基本一致，但不同阶段两项指标差距的变化幅度有差别。从差距变化的总体趋势来看，考察期内南北方固投差距和GDP差距均是先降后升，即在2000—2007年差距下降，2008年开始差距下降的趋势变缓并于2012年达到底部，2013年后差距重新扩大。从差距变化的速度特征来看，固投差距变化的幅度和速度均显著大于GDP变化的幅度和速度。2000—2012年间固投差距和GDP差距分别下降22%和5%，2013—2019年间固投差距和GDP差距分别扩大50%和35%。由此来看，资本投入差距对南北方经济差距的贡献度较高。（4）西南地区固投项目和规模大幅增长。在北方的内蒙古、黑龙江、吉林等省份出现经济增长“塌陷”时，贵州、重庆、四川、云南、西藏等省份经济增速一直属于全国前列。特别是贵州地区，长期受多山地貌限制，长期交通不便，但近年来不仅实现了县县通高速，更有多条高铁线布局，一跃成为全国大数据产业基地，实现跨越式发展。数据显示，2019年全国经济增速排名前三的为贵州、云南、西藏，全部超过8%，四川增速7.5%居全国第七，重庆增速6.3%居全国第十四。考察西南地区的主要经济数据发现，其高增速可能与大规模固定资产投资有关，具体来看，贵州固定投资占GDP的比重从2008年的52%增长到2019年的108%，西藏从78%增长到125%，云南从60%增长到98%，重庆从69%增长到84%，四川从57%增长到83%。注意到贵州、西藏两省区固定资产投资总额均已经超过GDP总量，云南的固定资产投资总额则基本与GDP持平，这些投资主要流向了基础设施建设领域，为经济社会发展形成了良好的载体，对区域投资增长的贡献率在50%左右。在投资扩张的同时，重庆、四川等省市正加速工业化转型进程，其中重庆和四川的汽车制造业和电子信息业份额不断提升，对区域工业产值增长的贡献率均达到了60%左右，有望摆脱对资源型工业的依赖。

3.科技载体差异。科技载体往往包括科技投入强度和转化水平，数据显示，全社会R&D经费支出数据是南北经济结构中差距最大的一项。

第一，南方地区科技支出水平较高。根据2000—2019年全国科技经费投入公报的数据，全社会R&D经费支出的南北差距从2008年的1.31倍扩大为2018年的1.83倍，其中规模以上工业企业科技研发经费支出的差距更是在2013年后迅速扩大，到2018年已超过2倍，这与南方产业转型较快有很大关联。如果使用全社会R&D经费支出来表示区域科技投入，观察2000—2018年南北方全社会R&D经费支出情况（见图10）可以发现：一是南北方R&D支出差距显著扩大，2019年南方地区R&D支出达到14616.1亿元，是北方地区的1.94倍，这一比值在2000年时为1.08，差距扩大了80%。二是考察期内R&D经费支出最多的前6个省份大多位于南方。三是差距扩大的时间点为2005年，差距扩大的加速点为2013年。2000—2004年，南北方R&D经费支出差距变化较小，一直保持在1.14左右；2005—2012年，八年间差距缓慢扩大了22%；2013—2019年，五年间差距快速扩大38%。由此，2000—2013年科技投入对南北方经济差距的贡献度并不明显，2013年后科技投入对南北方差距贡献度较高。

第二，南方地区科技转化水平较高，企业科技服务载体建设更加完善。以长江经济带相关数据为例，长江经济带包括了南方16个省份中的11个，其数据具有一定代表性。从科技创新水平看，2019年长江经济带每亿元研发投入产生专利数超过140项，万名R&D人员拥有专利数近1万件，超过全国水平10%以上。从科技产业发展看，以科技产业中的代表产业电子信息产业为例，长江经济带电子信息产业行业规模几乎占据全国“半壁江山”，呈现出明显的集聚特征，2019年长江经济带规模以上电子信息企业超过7000家，从业人员近400万人，生产总值超过4.5万亿元，占比达到全国的45%左右；行业内的国家重点高新技术企业共有63个，占比达到全国的48%左右；中国电子信息百强企业中，长江经济带共有45家企业位列其中。此外，在高端装备制造和信息服务业等产业实力上，南方地区均占有绝对优势。

第三，南方地区教育条件更加优越。教育对于提升人力资本和劳动生产率具有重要作用，2019年南方地区教育经费总投入约为21000亿元，北方地区则约为14000亿元，南方为北方的1.5倍。高等教育水平更是提高劳动力质量提升劳动产出率的关键。2019年，南方地区的普通高等学校近1500所，北方地区约为1160所，南方为北方的1.3倍；单位学校教育经济投入强度南方也高于北方。南方教育资源的优势不仅保障了区域对人口的吸纳能力，加速了南方地区的城镇化进程，更为科技创新提供了技术积累和研发经验，进一步促进人才和科技要素向南方聚集。

（三）我国“南北差距”影响因素的实证分析

前文已经对我国“南北差距”成因进行定性研究，初步判断政策环境、开放环境、生态环境、产业载体、投资载体、科技载体等方面因素影响南北差距的扩大发展，考虑影响因素可量化程度与数据可得性，本文展开以下实证分析。

1.指标选取和基本模型。变量选取上，目前衡量区域差距的主要指标有GDP总量、GDP增长率和人均GDP等，多数学者选取人均GDP（王笳旭，2013；邓仲良和张可云，2020），另有学者（Venables，1996）采用区域n和区域s的相对产出水平V=Yn/Ys来反映经济增长差异，该方法可直观体现经济发展差距，但多用于城市经济比较中。本文结合南北差距总量视角和均量视角的差异性表现，同时考虑到GDP增长率不能反映经济绝对差距水平及其运动变化轨迹，选取人均GDP为因变量Y。自变量选取上，按照环境和载体动能分别选择指标。环境动能中，重点选取对要素集聚形态产生影响的指标，同时避免直接选取生产要素指标，故采用财政集中度（X1）代表区域政策环境在南北地区的偏斜倾向（王笳旭，2013；朱子云，2015）；用外贸依存度（X2）衡量贸易开放环境的影响（王笳旭，2013；盛来运等，2018；邓仲良和张可云，2020），间接体现区位；采用城市绿化覆盖率（X3）衡量生态资源环境的影响。载体动能上，产业载体的指标选取学界尚存分歧，现有大多数研究都采取“服务业占比”来衡量城市产业结构，也有研究采用第三产业与第二产业的产值比来衡量产业结构化特征，但这不能避免陷入一个误区，即第三产业占比是否直接与经济增长动能正相关？第二产业占比较高很可能是源于第二产业发展严重退化，在这种情况下，第二产业和第三产业的叠加影响并无法保证对经济增长的载体动能作用较好。还有研究则是聚焦第二产业营收能力，即采用规模以上工业企业每百元资产实现主营业务收入（X4）衡量产业载体的影响，本文采用后者思路，同时选取人均固定资产投资（X5）、人均R&D经费支出（X6）分别衡量投资载体和科技载体的影响，建立南北地区人均GDP变动的面板数据模型，如下所示：

式中，i表示各省份，t表示时间，i=1，2，…，30，31，t=2000，2001，…，2018，2019。β0为常数项，β1～β6为各变量系数，μ为随机干扰项。

2.计量结果及分析。使用31个省（市、区）2000—2019年面板数据，进行基本回归分析，结果见表1。

通过观察影响因子系数符号和估计值，结合动能转换，判定南北差距的主要成因。第一，政策环境约束与南北地区经济增长显著负相关，其余指标均呈现正相关关系。财政集中度的一次项系数为负，且系数估计值较高，这表明财政集中度愈大，越不利于区域经济增长。正相关关系中，人均R&D经费支出（X6）、规模以上工业企业每百元资产实现主营业务收入（X4）、外贸依存度（X2）、人均固定资产投资（X5）、城市绿化覆盖率（X3）等对经济增长的影响水平依次递减。第二，对2000年以来“南北差距”现象影响最显著的因素是科技载体（X6）和政策环境（X1），其次是产业载体和生态环境。从南北地区各变量系数差异水平来看，人均R&D经费支出（X6）变量系数差异最大，其次是财政集中度（X1），再次是规模以上工业企业每百元资产实现主营业务收入（X4）和城市绿化覆盖率（X3）。开放环境（X2）和投资载体（X5）变量系数均是南低北高，不直接支持“南北差距”。可见，观察期内“南北差距”持续存在的最主要原因是，南方地区在科技载体和政策环境上的显著优势。第三，对2013年后“南北差距”扩大的主要影响因素是科技载体、政策环境和投资载体等方面的动能差异。2013年之前，各变量系数上的南北差异水平不一，北方地区在贸易开放环境（X2）和投资载体（X5）上保持一定优势，综合表现为“南北差距”相对平稳，2013年后，变量系数上南方地区呈现全面优势，影响最为突出的因素仍然是科技载体（X6）和政策环境（X1），其次是产业载体（X4）和开放环境（X2），这点也验证了前文的观点。同时也再次表明，“南北差距”扩大的本质是北方地区在贸易开放环境和投资载体上动能接续转换不佳，加之南方地区科技投入持续增加所产生的综合效应。

另外，笔者认为环境载体的变量系数总体较低且在2013年后产生与“南北差距”扩大趋势负相关的原因在于：（1）城市建成区绿化覆盖率指标选取问题，尽管城市建成区绿化率能够影响城市面貌和对人才的吸引力，用来衡量人居生态环境的动能作用是较为客观和准确的，但其对经济增长的影响始终是间接的，对经济面板数据变化的贡献度并不高。在这一点上，笔者也尝试采用废气废水排放、森林覆盖率等指标，但考虑到排污指标内涵与产业规模直接相关，而森林覆盖率的影响经回归分析后结果不显著。因此，仍然选取建成区绿化覆盖率指标。（2）我国广泛践行“绿水青山就是金山银山”理念，实行“生态优先、绿色发展”战略的时间节点均在2016年后，此前的十数年间甚至更早，我国对生态环境的重视严重不足，因此对经济增长数据未产生较强的影响，导致显著性水平不高。

四、“南北差距”格局下区域经济政策的响应和优化

根据上述讨论，“南北差距”问题的实质是在东中西差距缩小的同时，北方地区表现出的由于动能转换接续不佳导致的经济增长大范围降速问题，根本源于南方地区在发展环境和载体上具有一定的优势。在未来可见的范围内，南北地区差距将持续存在并可能进一步扩大，“南北差距”格局就此形成。我国区域经济政策不得不考虑这一新情况，由此带来两个问题，一是该格局将对我国现有区域经济政策产生怎样的影响？二是未来政策应该如何针对“南北差距”格局进行调整和优化？目前，我国区域政策都是以区域总体战略为先导进行制定和实施，其中经济生产的空间层次、空间尺度以及空间依赖和异质性问题是任何国家在制定经济政策时都无法回避的现实问题。本文重点关注我国东中西部区域发展政策、京津冀协同发展政策和区域经济协调发展政策等对“南北差距”格局下的地区动能转换情况的响应，从政策的增长效应入手描述“南北差距”格局下上述政策的响应情况，并提出政策调整和优化方向。

（一）“南北差距”格局下我国传统区域发展政策需及时调整

我国传统区域政策主要是基于东中西部区域经济差距来制定、实施和调整，当下东中西部区域差距正在趋于收敛，而“南北差距”格局业已形成，特别是北方地区的动能转换面临较多障碍，传统区域政策的调整和实施不仅要坚持板块协调发展的基本导向，更需考虑国内外、东中西、南北方经济发展形势等多重因素叠加影响，其中西部大开发、中部崛起、东北振兴等政策范围内各区域动能转换情况更为复杂，需保持高度关注。

一是西南西北地区动能转换情况呈现明显的区域差异。西部大开发政策于2000年开始实施，政策重点是西部地区资源开发、基础设施建设和承接东部产业转移，政策初期实现了较强的增长效应，西部地区经济、人口规模均快速扩大。但经过20多年资源开发，西南西北地区动能转换情况已呈现出鲜明的区域差异，西部大开发政策已无法完全适应目前的区域发展格局。具体表现为，西南西北地区经济增长分化，西南的重庆、贵州、西藏等省份连续多年保持10%左右的高速增长，经济增长动能强劲且可持续，而西北的内蒙古等典型资源型省份逐渐陷入经济负增长局面，资源开发驱动的经济增长难以为继，面临紧迫的动能转换需求。这源于西南地区水电、生物质能等可再生资源富集，加之钒钛、天然气等资源很多都作为国家战略储备，发展潜力和可持续性较高，而西北地区能源结构以不可再生能源为主，煤矿、石油等代表性能源储备已经大幅减少，增长边际效应锐减，且负外部性较高，导致在相同发展政策下产生了差异化的结果。2020年国家颁布《中共中央国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》，强调要实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续发展，针对西北西南地区进行差异化政策扶持的倾向更加明显。可见，在“南北差距”背景下，西部大开发政策的整体性已然受到冲击，下一步政策的制定和实施需更加强调精准化。

二是中部崛起政策带有“南方基因”。该政策于2004年开始实施，政策重点是强化能源产业和装备制造等产业支撑能力，提升农业生产能力，完善交通基础设施建设等，承担沟通东西两大板块的重要作用，促进东西部区域经济增长空间收敛。但经过16年政策周期，中部地区经济增长态势趋异，对政策的空间均衡性造成一定冲击。这可从两方面解释，从增长动能看，山西资源开发潜力不足导致经济增长趋于停滞，面临动能转换需求，其余五省均保持中高速增长。从政策范围看，中部地区的山西、河南、湖北、湖南、安徽和江西六省中，三分之二位于南方，中部崛起政策带有“南方基因”，政策实施本身就带有一定的空间发散性，促成了“南北差距”。从要素流动看，中部地区交通基础设施发达，区位良好，要素流动效率较高，当南北差距持续拉大时，山西省要素将加速流出，中部崛起政策需结合该情况进行均衡性调整。

三是东北地区经济增长动能不足，“南北差距”将对东北振兴政策效能造成持续冲击。该政策于2004年开始实施，政策重点是老工业基地调整和改造，2012年《东北振兴“十二五”规划》出台，该政策重心调整为产业转型和体制改革。但目前来看几轮政策成效并不明显，2018年黑龙江和吉林面临经济负增长，而辽宁也仅实现5.7%的增速；2019年黑龙江、吉林、辽宁实际GDP增长分别为4%，3%，5.4%，分别位于全国31个省份的第30位、第31位和第26位。总体来看该区域内发展动力仍然不足。在“南北差距”格局形成后，考虑到东北地区体制机制障碍较多，经济转型完成需要较长时间，要素将加速流出东北地区向南转移，强化“南北差距”格局。

（二）京津冀协同发展政策成为协调“南北差距”的关键

“南北差距”格局下，北方地区短期要素流出压力加大，但观察到京津冀地区在政策环境、营商环境、科技载体等方面都具有一定比较优势，具备完成动能转换的充分条件，若南北差距持续加大，京津冀协同发展政策可能成为协调“南北差距”的关键所在。这可从两方面展开。从北方整体动能转换情况看，东北地区短期内缺乏新动能接续，西北地区和中部山西省受资源产业转型制约动能转换进程较缓，加之山东、河南人口常年向北京及周边区域净流出，京津冀地区仍然是带动北方经济增长的主要区域。从京津冀地区自身发展来看，2010年以前该地区一度保持了10%以上的经济增速，近年来随着河北产业结构转型、北京“城市病”加剧，区域生态环境持续恶化，城镇体系发展失衡，区域与城乡发展差距不断扩大，经济增速一路下滑，2019年，北京、河北、天津实际GDP增速分别为6.1%，6.7%，4.8%，位列全国第12位、第18位和第29位，区域动能转换压力持续加大。同时关注到，北京科研经费投入强度位居全国第一，如何推进北京的科技成果转化应用，促进区域动能转换，成为京津冀协同发展的重要考验。从区域政策布局来看，2014年国家实施京津冀协同发展战略，重点是从区域协同角度来优化产业布局和改善生态环境，促进区域经济可持续发展。2018年国家实施河北雄安新区和北京城市副中心建设，将探索超大城市、特大城市等人口密集地区有序疏解功能，有效治理“大城市病”，其优化开发模式将成为政策实施重点。雄安新区集中了我国最优惠的发展政策、最先进的建设理念和最高端的产业布局，正探索打造我国区域经济高质量发展的范本。如何尽快释放政策效能，形成增长带动效应，成为京津冀协同发展的重要任务。

综上，京津冀地区动能转换面临两种情况。第一种情况，必须看到，京津冀地区仍然是北方要素最集中、发展环境最优、增长载体最好的区域，京津冀协同发展战略仍然具有较高的政策效能，科技投入和资本投入的经济增长效应可望进一步释放，区域经济结构和布局可望进一步调整，稳妥度过动能转换的“换挡期”，区域经济会重新焕发活力，成为未来支撑北方经济发展的火车头。第二种情况，京津冀地区受体制影响“换挡期”过长，导致外界对该区域发展预期下降，要素不断流出，可能对区域格局形成长期的负面影响。防范第二种情况的出现则是当务之急。

（三）“南北差距”格局下亟须更加积极的区域经济协调发展政策

2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》颁布，将我国区域发展的问题描述为：区域发展差距依然较大，区域分化现象逐渐显现，无序开发与恶性竞争仍然存在，区域发展不平衡不充分问题依然比较突出，区域发展机制还不完善，难以适应新时代实施区域协调发展战略需要。该文件提出构建统筹国内国际、协调国内东中西和南北方的区域发展新格局，这是我国首次将南北方协调发展作为国家重大区域战略的实施目标。可以看出，该文件的指导精神与我国当下南北差距格局相契合，一方面，在区域协调发展问题的判定上，区域发展不平衡不充分和区域分化现象的表述中包含着南北发展差距问题；另一方面，在区域协调发展问题的处理上，提出首先要建立区域战略统筹机制，并指出要以“一带一路”建设和国际经济合作走廊等大跨度、外向型战略来推进区域协调。

南北差距源于区域发展动能的结构化差异，现在我国提出推进区域协调发展机制建设，推动国家重大区域战略融合发展，促进国内市场一体化建设，其目的之一就在于培育区域增长的内生动力，促进区域发展动能转换。这对北方的东北三省、内蒙古、山西等省份发展是有利的，但必须注意的是，这些区域均是我国体制机制障碍较重的区域，其经济转型和动能转换需要一个较长的时间才能实现，短期内我国“南北差距”迅速缩小甚至逆转的可能性较小。因此，在下一步完善区域经济政策时，必须充分考虑南北差距对现有政策的冲击，从区域发展动能的角度把握政策空间层次和空间尺度，避免南北差距进一步扩大。

此外，东南与西北板块的协调问题应该引起重视。在国家安全与发展战略上，通常是将它们放在一个均势战略框架中考虑，中美贸易摩擦受害较多的是东南板块，因为这里经济的外向性特别强，而“一带一路”建设对于西北地区的带动作用较为明显。在区域经济发展格局变换的情况下，如何继续实施东南与西部的均势战略，推进东南与西北板块协调发展，需要进一步研究。

五、结语

本文以南北地区经济差距为切入点，使用各省份2000—2019年经济数据，从区域发展动能的角度对我国“南北差距”格局的结构和成因进行了分析。基本结论是，我国南北差距已成既定事实，2013年后呈现加速扩大的态势；而在这一过程中，东中西部差距正逐渐缩小。

从区域发展动能视角来看，“南北差距”存在的主要原因是南方地区在政策环境、生态环境、产业载体和科技载体等方面的显著优势；2013年后“南北差距”出现扩大趋势的本质在于北方地区经济增长降速，造成这一局面的主要原因是南北地区发展环境和增长载体的动能差异，突出表现为科技载体、政策环境和投资载体上的差异，即2013年后北方地区政策环境约束趋紧，投资水平下降，南方地区科技投入水平提升。

未来一段时间内，我国南北区域差距将呈现持续性态势，可能超越东中西部差距成为我国区域发展不平衡的主要矛盾。这可以从两方面来解释，一是南北差距扩大的关键在于政策环境和科技载体，在去产能背景下，凡是市场化程度相对较低、市场机制和体制改革滞后的地方，就必须承受经济衰退的阵痛，北方一旦完成资源转型后可能再次成为清洁能源、新型工业等产业集聚地，在我国实施创新驱动战略和国际贸易形势的双重驱动下将成为科技创新和产业转型的先导区和聚集地。二是我国东中西部差距的产生其关键在于区位条件。正是城市化和农村工业化，以及对外贸易在中国东部沿海的快速发展，加上大量流入的国外境外直接投资，导致东部沿海和中西部内陆地区发展差距拉大，以及东部和中西部省份之间收入差距变大。在外贸拉动逐渐放缓、“一带一路”加快建设的背景下，东部增速降低，东中西部差距将进一步缩小。

根据上述结论和判断，在“南北差距”格局下，为突破我国区域政策困境，实现区域经济协调发展，可从四个方面着手。一是加快完善区域协调发展政策体系，以地方诉求和区域差异为基础，从带、块、网、线、点等多个层次优化区域发展政策，结合区域空间差异性进行政策细化调整，设立协调区域关系的领导机构，统筹国家新区、改革试验区、自贸区、城市群等多层级区域政策，从组织上推动区域矛盾的解决；建立区域利益共享和补偿机制，重点推进跨板块、跨省份的空间政策体系，从利益共同体角度推动区域协调发展。二是加快推进“一带一路”倡议，在尊重南北差异性的前提下建立规范化、体系化的政策措施，以外向型发展为路径引导南北区域经济互联互通、成网成带。三是细化京津冀协同发展政策，强调空间层次性和合理产业空间尺度，更加关注地方自主性的发挥，引入地方政府、企业和社会团体等多元主体参与政策的研究制定，建立市场化、多元化的政策机制，加快推动供给侧结构性改革，形成经济高质量发展的有效载体和典型示范。四是优化西部大开发、中部崛起和东北振兴政策，结合“六大板块”的细化分类和南北差距现实特征，重新梳理区域发展可利用的内外资源条件、产业基础和发展导向，建立差异化、长效化的区域开发政策。