【行业分析】建设现代能源体系 做好“十四五”能源发展和改革工作

“十四五”时期，是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上，开启全面建设社会主义现代化强国的首个五年规划期。在“十四五”时期做好能源发展和改革工作，将为建设现代化强国打下重要的经济物质基础。

一、现代能源体系是现代化强国的重要经济基础

能源是我国建设社会主义现代化国家的基本保障。对于现代社会而言，能源的重要性更加突出，既是保障现代化建设的先行产业，又是国家发展和人民幸福生活的重要支撑，还是维护国家安全和经济安全的重要保障。

能源绿色发展是我国生态文明建设的重要任务。当前以煤为主的能源结构和粗放的能源利用方式，难以满足我国生态文明建设的高标准、严要求。建设现代能源体系，必须满足人民群众对碧水蓝天和能源高品质服务的需求，满足能源需求从“有没有”向“好不好”转变。

能源是全球新一轮科技革命和产业变革的关键领域。当今世界新一轮能源变革正在蓬勃兴起，主要发达国家已提前谋划能源转型，我国也应顺势而为打造现代能源体系，进一步推动经济社会可持续发展。

能源安全新战略确立了我国新时代能源发展的“四梁八柱”。习近平总书记2014年6月在中央财经领导小组第六次会议上创造性地提出了“四个革命、一个合作”的能源安全新战略，能源消费革命、能源供给革命、能源技术革命、能源体制革命、能源国际合作这五大任务各有定位、自成体系，同时，又相互支撑、相互促进[1]。其中，能源消费革命是关键，能源供给革命是基础，能源技术革命是动力，能源体制革命是保障，能源国际合作是趋势（见图1）。习近平总书记能源革命安全新战略，明确了我国新时代能源发展的“四梁八柱”，做好了我国建设现代能源体系的顶层设计。以新发展理念为指导，顺应绿色低碳的全球能源发展大势，推动能源生产消费方式加快转变，是我国建设社会主义现代化国家的必然选择和必由之路。

建设现代能源体系的目标，是实现绿色、安全、经济3大指标综合效果最优。其中，实现绿色指标，意味着生态损失小、环境污染少、资源效率高、二氧化碳排放低；实现安全目标，意味着供应资源有保障、平均价格可承受、产供储销有弹性、对突发情形具备应对能力；实现经济目标，意味着企业和居民可承受、全社会投入产出效益高、资源配置以市场机制为主[2]。应通过构建现代能源体系，使现代能源系统在绿色、安全、经济3个维度上，实现综合绩效最大化。

2020年9月22日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话中提出：中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和（见图2）。习近平总书记作出的重要判断和庄严承诺，进一步凸显了绿色指标的重要性，为我国现代能源体系构建指明了前进方向、明确了时间要求。应树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，抓住新一轮科技革命和产业变革的历史性机遇，推动疫情后世界经济“绿色复苏”，汇聚起可持续发展的强大合力。

二、建设现代能源体系的基础条件已经具备

党的十八大以来，我国能源发展取得了一系列全局性、历史性、转折性变化，为我国建设现代能源体系奠定了良好基础。这主要表现在以下5个方面。

（一）新发展理念为建设现代能源体系夯实了思想基础

党的十九大提出，我国迈入高质量发展阶段。建设现代化经济体系是新时代经济建设的重点任务，而现代能源体系是现代化经济体系的重要基础支撑。创新、协调、绿色、开放、共享等新发展理念作为习近平新时代中国特色社会主义经济思想的主要内容，已经成为指导全国上下推动经济社会发展工作的长期战略方向，指导我国经济社会实现高质量发展。建设现代能源体系作为推动能源高质量发展的重要任务，给现代能源体系建设奠定了思想认识基础。

（二）我国能源发展成果为建设现代能源体系奠定了实践基础

党的十八大以来，能源消费结构与效率持续明显改善，能源消费总量快速增长势头得到遏制，一次能源结构中煤炭比重持续下降，天然气、非化石能源等清洁能源比重加速上升，终端电气化水平不断提升。能源供给侧结构性改革有力推进，供给能力进一步提升，基础设施网络不断完善，多元绿色供给体系基本形成。能源领域一系列发展成就，是我国现代能源体系建设的阶段性成果，为下一步工作开展积累了经验、奠定了实践基础。

（三）能源科技创新和模式创新为建设现代能源体系提供了动力基础

能源体系的现代化依靠能源技术的迭代。我国能源科技装备研发应用水平正稳步提升。煤炭科技实现从“并跑”到部分“领跑”，千万吨级综采成套设备等实现国产化，智能工作面技术达到国际先进水平。海油气、海上稠油、非常规油气勘探开发总体达到国际先进水平，基本形成适合我国陆相储层的致密气勘探开发技术。可再生能源产业竞争力提高，陆上风电技术达到世界先进水平，海上风电技术攻关及示范有序推进；光伏发电实现规模化发展，光热发电技术示范进展顺利，形成完备的光伏产品生产制造全产业链，光伏电池产业化量产技术水平己处于世界领先地位；水电技术装备水平世界领先。核电建设规模和生产运行水平全球领先。大容量、远距离、智能化电网技术水平世界领先，特高压输电技术处于引领地位，建成了全球规模最大的电网，安全运行水平、供电可靠性位居世界前列。

（四）能源体制改革持续深化为建设现代能源体系提供了制度基础

节能制度与政策体系不断完善，推动工业、建筑、交通等重点用能领域用能效率不断提高。能源关键领域改革不断深化，电力体制改革迈出实质性步伐，顶层设计形成，政策体系不断完善，中长期市场交易方式日趋丰富，现货市场试点有序推进；油气体制改革稳步推进，组建了国有资本控股、投资主体多元化的国家管网公司，油气探矿权竞争出让试点全国铺开，油气勘查开采市场全面开放，油气进出口管理和外资限制进一步放开；石油价格缩短调价周期，取消了国际市场油价波动幅度限制，设定成品油价格调控下限，天然气价格改革采取“先非居民后居民”“先试点后推广”“先增量后存量”“边理顺边放开”的实施步骤，又快又稳推进。能源领域“放管服”改革取得阶段性成就。下放、取消和清理了电力、煤炭、油气等领域一批行政审批事项，初步探索建立了规划、政策、规则、监管“四位一体”的能源管理新机制，不断增加公共服务和公共产品的供给，政府服务效率全面提升。

（五）能源对外合作水平稳步提高为建设开放型现代能源体系提供了平台支撑

能源互联互通范围不断扩大，实现了同俄罗斯、蒙古、越南、老挝、缅甸等周边国家电网联接，打造了东北、西北、西南、海上四大油气输送通道格局，利用国际能源资源的水平不断提高。“一带一路”能源合作有力推进，广度深度不断拓展，一批先进能源技术装备走出国门、走向世界，能源行业走出去进程稳步加快。深入参与既有框架下的能源治理合作，积极主动引领气候治理国际合作，参与国际能源治理的话语权、影响力不断提升。

三、“十四五”时期推动现代能源体系建设面临的形势和挑战

习近平总书记指出，当前我国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局，这两者同步交织、相互激荡。能源问题是全球性问题，我国已是世界上最大的能源生产国、消费国和进口国，能源发展受到国际政治经济、能源转型变革等多重复杂因素影响。研判好未来国际国内发展新形势、新变化、新问题和新挑战，对研究和制定我国“十四五”时期和中长期能源发展战略至关重要。

（一）国际政治经济形势和全球能源供需格局深刻变化

随着美国页岩油气革命的冲击和多种新兴供应源的相继出现，世界油气生产供应呈现出“重心西移”“多中心化”的发展趋势，地缘政治因素加剧了能源供应的不稳定性。伴随中国、印度等新兴市场国家能源需求大幅增长，全球能源需求重心加速东移，并影响国际力量格局变化。世界主要大国围绕能源供应、控制能源战略通道、影响国际能源市场价格、引领能源创新变革的博弈更趋激烈，全球能源治理主导权博弈更加复杂。国际能源形势的深刻变化将产生长期而深远的影响，我国能源安全风险加大。

“十四五”及更长时期，大国博弈加剧，单边主义、保护主义抬头，对全球经济和能源稳定发展带来较大不确定性。在可再生能源加速发展背景下，虽然石油等传统化石能源作为战略商品在国际竞争博弈中的作用有所下降，但因中东、东亚、南美等热点地区局势尚未完全缓和，且存在不断演化的风险，国际能源市场面临的不确定性因素还将增多。

在新冠肺炎疫情冲击下，全球化的国际供应链面临经受了新一轮挑战，疫情后全球产业链、供应链、价值链安全稳定面临严峻考验。对能源行业而言，能源领域高端装备、核心技术、关键产品、复杂系统、重要零部件、先进材料等方面的供应链或将被各国提到新的高度。随着各国更加重视能源领域的独立性和自主性，能源国际合作的空间和结构将受到新的影响。

（二）世界能源清洁低碳转型呈现不可逆转之势

全球应对气候变化逐渐成为共识并取得积极进展。2015年，联合国气候大会通过《巴黎协定》。各国以“自主贡献”的方式参与全球应对气候变化行动，为2020年后全球应对气候变化行动、大幅减排温室气体作出了制度安排。

能源是应对气候变化的重要领域，随着新能源领域科技研发与投入不断增加，可再生能源成本不断降低，竞争力大幅提升。国际可再生能源署（IRENA）预计[3]，到2025年新能源发电成本将普遍低于化石能源；到2030年，光热发电、光伏发电、海上风电、陆上风电的度电均值成本将分别下降至0.086美元/千瓦时、0.040美元/千瓦时、0.054美元/千瓦时和0.040美元/千瓦时（见图3）。同时，受技术进步和模式创新双重驱动，储能可能成为推动可再生能源发展的重要推手。2020年，在部分地区锂电池储能成本可实现与电网峰谷差价持平。此外，低成本的清洁氢能，以及可作为分布式储能的电动汽车，可以为电力系统提供可观的灵活性资源，可再生能源综合优势将更凸显，发展也将提速。

随着新能源、智能家居、先进制造、电动汽车、智慧能源技术不断成熟，与大数据、云计算、物联网、共享经济等深度融合，持续推动终端用能电气化。2000年至2018年，电力在全球终端用能比重已从15.5%提升到至19%。IEA预计[4]，在可持续发展情景下，到2040年电力在全球终端用能中比重将增长至31%（见表1）。再者，能源生产者与消费者一体化示范工程不断涌现，人工智能、物联网、大数据等技术不断向工业与交通等终端部门渗透，分布式燃气与光伏、热泵及储能、工业余热与城市供暖等应用也会如火如荼，“互联网+可再生能源”将催生能源行业发展新模式和新业态，能源行业发展模式和业态将不断被重塑与创新（见图4）。

全球能源正向低碳化、无碳化方向加速变革。美国能源信息署（EIA）预测[5]，可再生能源在一次能源中占比将在2031年超过煤炭和天然气，2047年有望超过石油，2050年占比预计达到28%（见图5）。IEA预测，在既定政策情景和可持续发展情景下，2040年全球可再生能源在一次能源中占比分别为17%和34%。IRENA认为，为了达成《巴黎协定》的目标，2050年可再生能源在一次能源中占比需要达到65%。

（三）我国能源供需呈现总体宽松、区域性时段性矛盾仍存的新特征

随着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，能源需求呈现出新特征。“十二五”以来，能源需求总量增速逐渐趋缓，目前，能源消费弹性系数已降至0.5以内，预计“十四五”及未来一段时期将保持2%～4%的中低速增长态势，能源品种需求出现分化。其中煤炭消费总量稳中趋降，占能源消费总量中的比重仍将持续下降。受环境治理和技术替代效应影响，石油消费增长进一步趋缓。天然气和电力等清洁能源仍将保持较快增长态势，并对煤炭、石油形成增量甚至存量替代。

“十三五”期间，能源供给侧结构性改革深入推进，我国能源优质产能持续增加，能源供应保障能力不断增强。整体上看，未来我国能源供需将呈现相对宽松态势，长期以来能源供不应求的局面将显著缓解。

同时，必须清醒的看到，区域性、时段性矛盾依然存在，成为能源供需矛盾的主要方面。我国能源供需逆向分布格局不断扩大。2000—2017年期间，东部地区能源产需缺口从4亿吨标准煤扩大到16亿吨标准煤以上，东北地区也从能源供需基本平衡扩大到2.3亿吨标准煤缺口，中西部地区则成为主要的能源供应来源地，东西部地区能源供需衔接匹配难度加大（见图6）。分品种看，煤炭供需格局变化增加了煤炭运输压力，部分地区煤炭运输存在瓶颈，东北、川渝及华中等地区仍存在时段性煤炭供应紧张；天然气冬夏峰谷差不断拉大，仍存在季节性、时段性供应紧张风险；迎峰度夏期间空调负荷增长较快，华北、华东等地区负荷高峰期面临供电紧张态势。

（四）发展不平衡不充分问题成为能源领域主要矛盾和瓶颈

发展不平衡不充分问题已成为能源领域主要矛盾，严重制约能源高质量发展，成为建设现代能源体系亟待突破的关键瓶颈。

1.国内油气资源供应存在短板。我国油气资源储量少，品质较差，勘探开发成本较高，国内常规石油开发成本超过40美元/桶，常规天然气开发成本多为1～2元/立方米。随着开发进程不断深入，稠油、低丰度原油资源占比提升，开采成本不断增加，经济效益下降。页岩油气、煤层气等开发进程也较为缓慢。

2.油气储备和调峰能力发展滞后。石油储备规模仍然较小，与保障国家能源安全和企业实际需求都有很大差距。我国地下储气库建设滞后，LNG接收站目前尚未具备调峰能力，上游供气企业、城市燃气企业、地方政府储气能力不足。

3.电力系统灵活性亟待提升。我国电力系统灵活性资源较为充足，潜力尚未被充分发挥。究其原因，主要在于电力调度模式、电价机制、辅助服务制度等缺位，无法激发灵活性电力资源的活力。

4.能源关键科技装备仍然依赖进口。我国能源部分核心技术仍落后于国际前沿水平。油气、电力等领域关键装备、材料、零部件、专用软件依赖进口问题比较突出，能源科技创新能力需进一步提高。

四、推动现代能源体系建设迈上新台阶

“十四五”时期是我国在决胜全面建成小康社会基础上，开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划期。做好“十四五”时期能源发展工作，应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，既着眼长远，对标现代化国家建设宏伟目标，又立足当下，把握好“十四五”时期的阶段性特征和重点任务，按照党的十九大报告中提出的“推进能源生产消费革命，构建清洁低碳、安全高效能源体系”的总体要求，坚持清洁低碳、安全高效的总方针，把握“四个革命、一个合作”的总方向，努力推动我国现代能源体系建设迈上新台阶[7]。

构建现代能源体系，应紧紧围绕生态文明建设要求，推动清洁发展、低碳发展、安全发展、高效发展，实现推动能源生产消费方式全面转变。树立能源安全新思维，坚持以总体国家安全观为指导，既从全局和战略层面积极预防各种能源安全风险，也从战术层面详细谋划、妥善应对，防范各种能源安全突发事件发生。牢固树立以人民为中心思想，让能源服务更可及、让老百姓更可承受。让市场机制在资源配置中发挥主导作用，提升能源系统全社会投入产出效益。基于这些要求，建议“十四五”期间围绕现代能源体系建设做好以下重点工作。

（一）坚持清洁低碳发展，将优化能源结构摆在优先位置

1.推动非化石能源持续快速增长。稳妥推进重点区域和重点河流的生态友好型大型水电建设，统筹协调水电建设与电网建设进度统筹，有序扩大“西电东送”规模。坚持安全为先，稳妥推进核电发展，加快开工建设一批沿海核电，积极开展小型堆示范与应用。积极发展海上风电，高标准建设生态环境友好型风电场，加快推动分散风能资源开发。持续扩大光伏发电规模，推动分布式光伏发展，稳步推进太阳能热发电规模化发展。

2.形成风光电经济高效利用机制。以技术进步降低风电、光伏发电成本，提升风、光发电的市场竞争力。积极拓宽绿色电力应用领域，提升风电、光伏发电本地消纳能力。提高电力系统灵活性，加快推动燃煤机组灵活性改造，建立适应风、光电力特性的安全调度运行体系，推动储能成本进一步降低和多元利用。处理好风、光电力平价过渡时期政策衔接，完善消纳保障机制、绿证政策机制，鼓励用户开展需求侧管理。

3.积极控制煤炭石油增量。推动煤炭消费稳中趋降，继续强化京津冀、长三角、汾渭平原等大气污染防治重点区域煤炭减量替代，持续推进民用散煤清洁替代，逐步淘汰中小燃煤锅炉，通过产业结构调整减少冶金用煤，严控各地新增煤电产能。有效抑制石油消费增长。构建以公共交通为骨架的城市交通运输体系，引导社会形成“小而美”“小而精”的汽车消费理念，培育壮大电动汽车产业和市场，对重型卡车和船舶等运输工具重点推广天然气和生物质液体燃料。

（二）坚持安全高效发展，实现能源系统平稳运行和能源服务质量提高

1.持续提高能源效率。进一步发挥能源消费总量和强度双控制度对节约能源资源、打好污染防治攻坚战的积极作用，降低经济发展对能源消耗的依赖程度。研究完善能源消费总量和强度双控制度的方法，对于能耗强度达标而发展较快的地区，能源消费总量控制应有适当弹性。深入推进工业、建筑、交通、公共机构等重点部门节能增效工作，充分发挥科技和商业模式创新、企业商业产业组织新形态对节能低碳和绿色发展的推动作用，推广节能减碳新技术、新模式、新业态。

2.发挥好煤炭的基础性作用。完善煤炭“科学产能”评价方法，继续关闭淘汰落后小煤矿，以及与保护区等生态环境敏感区域重叠、安全事故多发的煤矿，提升科学产能的比例，保障煤炭长期稳定供应。重点解决晋陕蒙宁甘区域和新疆地区煤炭生产与生态环境、水资源和运输的协调问题。大力推进煤炭行业的绿色化生产水平，因地制宜推广绿色开采技术，建设绿色矿山。加强煤矿生产的智能化改造，建设智能矿山体系。做好传统煤炭产业与新产业的转换衔接，推进采煤沉陷区治理利用。

3.补齐战略储备和应急调峰能力短板。做好不同情形下的预测、规划，建立健全涵盖国家、部门、地方以及重点供能用能企业的分层级分领域能源安全预警应对体系。提升和保持油气自我供应能力，促进国内油气增储上产，巩固和提升煤制油气技术创新储备。增强油气战略及应急储备能力，提升国家战略储备和商业储备整体水平，加快建立多层次天然气应急储备体系，推进区域油气储备设施共建共享和协同保障。完善油气管网联防联控长效机制及应急处置预案。强化电力系统信息安全防控，提高“网络攻击”防范能力。

4.提升开放条件下能源安全水平。继续深入对外开放合作，在共建“一带一路”倡议框架下，巩固和加强与中东、中亚—俄罗斯、非洲等地区的能源合作，重点聚焦油气勘探开发、管网互联互通，做好资源安全保障。增强技术经验交流，继续引进消化吸收和再创新先进适用技术，联合研发能源领域高端关键技术和装备，借助国际资源补产业链短板。加强与国际能源署（IEA）、石油输出国组织（OPEC）等国际组织合作，借助二十国集团（G20）、亚太经合组织（APEC）等平台，建立健全全球能源治理原则。

（三）坚持创新融合发展，推动能源与相关科技和产业共同迈向中高端

1.推动能源技术升级和应用。健全“领跑者”制度，全面动风电、光伏发电新项目平价上网。推广应用煤炭绿色无人开采技术，引进和消化吸收深海深层和非常规油气勘探开发技术，着力降低传统能源开发成本。积极推进多能互补能源服务模式发展，供应侧推进风、光、水、储多能互补发展，需求侧加强热、冷、电、气等能源生产耦合集成和互补利用。推动能效电厂、需求响应电厂等新模式发展，推广智能化分布式光伏及微电网应用。重点支持新型建筑保温材料、高效燃气轮机、新一代储能设备、氢燃料电池、钙钛矿电池、石墨烯等领域基础创新、技术突破及产业化应用。加大全产业链氢能技术研发力度，推动氢能利用场景示范。

2.加快电气化和智能化发展。推动工业能源电气化和工业余能回收利用。建立工业用能高效智能、经济便捷、利益共享、多能互补的能源利用新模式。加强大数据、云计算、互联网、人工智能、3D打印等先进科技在能源领域应用推广力度，推进“互联网+”智慧能源发展，构建能源生产、输送、使用和储能系统集成、经济高效的能源互联网。

3.鼓励能源基础设施跨界融合发展。推动天然气与氢能基础设施融合发展。推动新能源与“新基建”协同进化，推进停车场与充电基础设施一体化建设。加强多种电源与储水、储热、储气设施集成互补，推动电、热、气、水系统集成互联示范工程建设。实施北方城市群煤、电、气、热协同工程，加快跨区域热力管网规划建设。开展北方沿海地区能源基础设施水电联产、水热同输示范，开展南方地区污水处理与余热供暖集成示范。连“断点”、通“堵点”打造基础设施闭环，统筹推进城镇污水垃圾、危险废物处理设施与配套发电供热基础设施一体化设计、集约化管理，构建“静脉”基础设施体系。

（四）坚持统筹协调发展，建立健全能源发展新格局、新模式和新机制

1.统筹能源布局全国“一盘棋”。尊重客观规律，根据各地区的资源禀赋和经济结构，因地制宜，合理分工，优化发展，在发展中促进相对平衡。增强系统思维，兼顾各品种、各区域、近远期目标，做好规划引领、实施有序推进。推动电网、油气管网等能源基础设施互联互通、共建共享，清除市场壁垒，减少重复投资，提高资源利用效率。加快能源资源富集地区能源消费革命，提升西部地区高质量发展水平。加快能源消费地区能源供给革命，逐步摆脱敞口式能源调入模式。

2.健全完善能源产供储销体系。统筹能源供应链条，提升系统源网荷储协调性。深化能源供给侧结构性改革，增强优质能源生产供应保障能力。完善能源输送体系，全面提高煤、电、油、气网运设施运输能力及互济能力。建立健全统筹保障战略和运行安全的能源储备新机制。深化能源流通市场体系改革，打通销售“最后一公里”瓶颈。

3.打造风光水储综合能源基地。深入研究风电、太阳能发电、水电等多能源品种互补特性，做好流域梯级水电站、抽水蓄能电站、太阳能光热电站以及电化学储能电站等多种储能能力建设，提升可再生能源电力输出的稳定性。加强管理模式创新，建立健全促进风光水储综合能源发展的机制和模式。及时总结综合能源基地建设经验，加大推广示范力度。

4.深化能源重点领域体制改革和机制创新。统筹中长期、现货和辅助服务市场建设，完善输配电价体系，推动区域和全国电力市场建设。积极推动制定勘查区块竞争出让、退出办法，促进国家油气管网公司平稳运营，通过市场竞争实现油气加工环节优胜劣汰，允许各类型企业参与批发和零售环节业务。构建全社会能源信息大数据平台，建立有效引导市场预期的能源信息发布机制。推动政府能源治理与能源市场体系建设相衔接，继续深化放管服改革，加强与企业多层级沟通，实现政府调控意图与企业自主经营的有机融合。

参考文献：

[1]新华网.习近平：积极推动我国能源生产和消费革命[EB/OL].http：//www.xinhuanet.com/politics/2014-06/13/c_1111139161.htm，2014-06-13.

[2]习近平.在第七十五届联合国大会一般性辩论上的讲话[N].人民日报.2020-09-23.

[3]IRENA. Global renewables outlook：energy transformation 2050[R].2020.

[4]IEA. World Energy Outlook 2019[R]. 2019.

[5]EIA. International energy outlook2019[RB/OL].https：//www.eia.gov/outlooks/ieo/pdf/ieo2019.pdf.

[6]国家统计局能源统计司.中国能源统计年鉴2018[M].北京：中国统计出版社.2019.

[7]学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义经济思想、做好“十四五”规划编制和发展改革工作系列丛书编写组.建设现代能源体系[M].北京：中国计划出版社、中国市场出版社，2020.