[供给侧改革]贫困地区公共文化供给侧改革：观念构建与价值选择

供给侧结构性改革是2015年12月中央经济工作会议提出的有关今后一个时期我国经济工作的基本思路，其要义是指：在适度扩大总需求的同时，通过创造新供给、提高供给体系质量和效率，推进产业结构性改革。在2016年全国两会上，人大代表熊召政提出“供给侧改革，同样适用于文化领域改革与开放”的观点[1]，引起文艺界代表委员的热议。有代表认为，“十二五”期间，我国电视剧产量每年1.5万集左右，居世界第一，但精品少；每年图书出版约30万种，但产生影响力的有限；近年电影产业爆发式增长，但影片质量良莠不齐；整体而言文化产品生产规模持续扩大，但真正赢得市场、赢得口碑、滋养心灵的精品力作匮乏，呈现出总量过剩与结构性短缺并存的矛盾[2]。

事实上，除经济和文化产业领域存在供需结构性矛盾之外，我国农村、特别是贫困地区公共文化产品与服务面临更严重的供给不足、需求不足和供需错位等三大基本问题。咎其原因，除自然条件、经济环境和农村人口结构等客观因素外，贫困地区公共文化建设观念及其体系落后、价值取向混乱也是重要的主观因素，具体表现在3个方面：一是将文化贫困的主要原因归结于农民缺乏文化消费的意愿和能力，对这种现象背后的社会结构、社会制度因素认识不足；二是将“文化脱贫”希望寄托于“他组织”力量的“直接干预”，对培育农村文化主体“自组织”能力建设认识不足；三是将扩大供给规模作为“文化扶贫”的基本手段，对改善供给结构、提升供给效率认识不足。从某种意义上说，我国贫困地区公共文化供给侧改革既是服务要素的重组过程，更是“文化扶贫”观念体系和价值取向的重构过程。

1 谁该为贫困负责

现代意义的贫困是人类在摆脱普遍贫困过程中随着社会分层和贫富分化而产生的社会问题。由于研究视角、研究方法以及价值观念、思维方式、理论基础的差异，学术界对贫困的认识和理解存在重大分歧，仅致贫原因就可划分为个人责任论、政府责任论和自然选择论三种代表性观点。

大多数研究者认为，刘易斯的贫困文化理论属于“贫困的个人责任论”，他对贫困文化经济特征、社会特征和心理特征的描述曾对著名的“莫伊尼汉报告”产生了很大影响①。尽管不断受到强烈批评，但“贫困的个人责任论”始终没有离开过贫困问题的话语体系，特别是20世纪80年代，大量相关文章被刊登在《美国新闻与世界报告》《大西洋月刊》《财富》《新闻周刊》《读者文摘》《时代》等报刊上，其主题几乎都是对贫民窟各种混乱生活状况的描述与分析，并从穷人的生活方式中寻找原因。比如麦隆·马格内（MyronMagnet）1987年刊登于《财富》的文章提出，底层阶级之所以为底层阶级，主要原因不是贫困或者种族，而是他们的行为——长期的犯法、吸毒、婚外孕、无业、福利依赖以及辍学[3]。

除了将贫困归咎于穷人生活混乱、个人懒惰之外，还有学者将贫困看作是自然选择的结果。比如，英国哲学家赫伯特·斯宾塞在其倡导的所谓社会达尔文主义学说中宣称：人之受穷，乃因为他缺少一种内在的天然的生存能力。贫困是大自然“排除社会那些不健康、弱智迟钝、无主见而又不可信的人”的手段，以便为天生有能力享受财富的“适者”留住生存空间。与“个人责任论”鲜明的功能主义②倾向不同，“贫困的政府责任论”“是从社会中各种不同的个人和子群体的立场来探索社会不平等问题，是他们的需要和愿望，而不是整体社会的需要，给这一学派的理论家提供了基本出发点”[4]。比如，《另一个美国》的作者哈灵顿认为，美国出现数千万穷人的根本原因在于美国的社会结构：工业技术的进步导致结构性失业加重，大量工人下岗、转岗，农业技术的进步导致农村人不得不到城里谋生……正是由于美国失衡的社会结构，大量人口无法获得平等的生活机会，不能分享经济社会发展成果，导致贫困人口持续存在[5]。

尽管中美的贫困问题在历史文化传统、社会意识形态、政治制度设计、行政权力架构以及主体构成、标准体系、城乡分布等方面差异大，但有关贫困的个人责任论、政府责任论作为两种具有不同理论基础的学术话语，其包含的观念体系和价值选择深刻地影响着中国贫困地区公共文化供给侧结构性改革的理论构建和实践发展，如我国公共文化建设中的“城市中心主义”[6]。为解决贫困地区公共文化建设短板问题，国家出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》，凸显了政府“兜底”保障文化民生、推动贫困地区基本公共文化服务跨越式发展的主体责任。不过，一些地方政府仍然对农村、特别是贫困地区公共文化建设持冷漠态度。西部某国家级公共文化示范区建设规划表明，“十三五”时期该市计划投入的10.5亿元创建经费，除1800万元用于乡镇文化基础设施建设外，其余全部用于市区公共文化建设……对城市形象工程的偏好和城市之间攀比之风的盛行，折射出农村公共文化建设或文化扶贫尚未形成完善的观念体系和明确的价值取向；一些政府官员没有认识到“社会不平等严重限制了非特权阶层的机遇，阻碍了社会智力的大规模开发与利用”[7]。

对农村公共文化建设持消极和悲观态度也是“城市中心主义”在学术界的一种表现。有学者认为阅读是精神活动：“人类必须首先解决吃喝穿住等维持基本生存的物质需要，才有理由去满足精神活动的需要”[8]。也有学者提出，“农村阅读的需求贫困主要表现在农民对阅读认知与阅读行动的脱节上，农民看书少的主要原因，是农民阅读的有效需求少”，并且认为“在这样的背景下，向农村投放与城市等量的阅读资源，并不能改变农民看书少的现状，也不可能实现所谓的社会公正”[9]。尽管这些观点真实或部分真实地反映了农村基层公共文化建设面临的实际困难，但由此推导出的农村图书馆“不发展”结论则混淆了“事实”与“价值”的关系。

休谟认为人类以往的认识模式总是毫无说明或不加论证地从“是”（事实）直接推出“应该”（价值），在他看来这是个很大的问题[10]。韦伯也说，从“事实”的观点看事物与从“价值”的观点看事物是两种完全不同的视角，价值属于“应然”的世界，价值判断不能通过“科学”的程序获得。罗素更是明确指出：关于“是什么”与“应该是什么”的问题常常被“不调和的混杂在一起”，成为产生“大量混乱思想的一个根源”[11]。

因此，在研究农村文化贫困现象时，需要追问这种现象背后的社会结构、社会制度原因，而不是简单地将责任推到穷人身上。事实上，国家构建以市场经济体制为基础、以普遍均等为目标的公共文化服务体系，其基本价值取向就是保障人人机会均等。正如以研究“穷人经济学”著称的诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森所言：“贫困是指对人类基本能力和权利的剥夺，而不仅仅是收入缺乏。”[12]

2 农村文化建设的战略干预与直接干预

从社会治理角度看，1949年以来国家对农村公共文化建设主要采取4种管理手段：“战略性干预”“选择性干预”“直接干预”“间接干预”。在不同的历史时期，手段的应用与组合往往不同。

改革开放以前，我国农村公共文化产品与服务主要采取“制度外供给”③方式，除国家采取“选择性干预”策略，重点确保农村公共文化建设的政治方向必须服务于意识形态建设、农民思想改造和阶级斗争的需要之外，“农村文化基础设施建设、文化组织建设和文化服务主要依靠农村集体经济或村民成本分担机制提供保障”[13]。改革开放后，特别是2006年全面取消农业税费后，国家全面承担起农村公共文化产品与服务供给的主体责任。为了构建与市场经济相适应的现代公共文化服务体系，满足民众基本公共文化需求，国家不断强化农村文化建设“战略性干预”力度，基本形成以构建覆盖全社会现代公共文化服务体系为主要目标，以基本公共文化服务公益性、基本性、均等性、便利性为主要原则，以兜底线、补短板、调结构、促公平、增效益为主要手段的发展战略，完成或初步完成了包括《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》《公共文化服务保障法（草案）》等顶层设计，实现或基本实现了由以往的“选择性干预”到“战略性干预”的转变。

“战略性干预”以及顶层设计的完善是市场经济发展的必然要求，也体现了国家公共治理能力和水平的提升。但在“战略性干预”过程中，一些不当的“直接干预”或“过度干预”也会损害农村文化“自组织”能力的建设。我国传统乡村社会中“他治”与“自治”之间的“零和博弈”就很能说明问题。

在“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的封建体制下，尽管历代统治者都希望强化对乡村社会的控制，但“‘天高皇帝远’，中央所做的事是极有限的”[14]，于是形成“国权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”[15] 的乡村治理模式：政治统治高度集权，社会管理高度分散，“他组织”力量与“自组织”力量相互博弈、此消彼长。当然，“皇权止于县政”并不意味着乡村的实际统治权完全掌握在乡里绅士和宗族势力手中。特别是从王安石变法至清朝后期，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立起来的乡村自治政治[16]。这可以理解为是“他治”与“自治”相互妥协的有限自治。尽管是有限自治，但仍然在乡村治理中发挥了积极作用。梁漱溟在分析传统乡村社会“自组织”作用后强调：传统中国“许多事情乡村皆自有办法；许多问题乡村皆自能解决：如乡约、保甲、社仓、社学之类，时或出于执政者之倡导，固地方人自己去做”[17]。

民国时期，为了重构乡村治理格局，国民政府试图重拾保甲制，以便让国家权力全面渗透到乡土社会，但最终以失败告终。直到“新中国成立后，压力型政治体制形成，国家权力下沉至底层社会，彻底打破了传统乡村的秩序和格局”[18]，乡里绅士和宗族势力从此彻底退出历史舞台，取而代之的是政社合一的“人民公社”体制。

改革开放后，为了培育乡村社会自治能力，1988年国家颁布《村民委员会组织法（试行）》，这是我国建立村民自治制度、激发乡村社会活力、降低基层社会管理成本的重要举措。但由于实施效果并不太理想，国家政权仍然不得不以“直接干预”方式处理本应由自治组织自行解决的问题，这也给农村公共文化建设带来了不利影响：一是基层民众的基本公共文化需求由于缺乏自治组织这个中介机构而难以形成有效的表达机制；二是政府或“他组织”力量自上而下的产品与服务供给也因缺乏自治组织这个中介机构而常常陷于无人管理或管理不善的尴尬之中。世界各国公共文化建设的历史经验表明，任何一个国家政府都不可能仅仅通过官僚体制使公共服务渗透于社会每一个角落，并使供给能够有效应对“具有地域差别的特殊文化模式”或瞬息万变的需求。从这个意义上讲，我国贫困地区公共文化供给侧结构性改革的一项重要任务是消除传统乡村社会中“他治”与“自治”之间的“零和博弈”：一方面要在强化农村文化建设“战略性干预”的同时消除不当的“直接干预”或“过度干预”；另一方面要重视和培育农村文化“自组织”能力建设，推动农村文化“内生性重构”。

3 供给创造需求与需求推动供给

3.1 中国供给侧改革与美国供给学派的区别

“供给创造需求”是19世纪法国经济学家让·巴蒂斯特·萨伊提出的经济学观点，其要义是：社会的购买能力取决于社会的生产能力，而社会的生产能力就是社会的供给能力，人们在向社会提供商品的过程中自然会创造出多方面的需求。这个理论也被称作“萨伊定律”。

二战后，强调对经济进行需求管理的凯恩斯主义一度占据经济学的统治地位，西方国家依据凯恩斯理论制订的经济政策取得了较好效果。但是到了20世纪70年代，西方国家普遍出现经济增长率下降、失业状况恶化与通货膨胀加剧等经济危机现象，于是经济学界开始质疑凯恩斯需求管理理论的合理性，并着手探究替代的理论和政策。供给学派就是在这样的背景下产生，他们提出要治理通货膨胀、摆脱滞胀困境、推动经济增长、消除过剩需求，就要按照萨伊定律增加生产和供给。相比而言，我国供给侧结构性改革的基本要义是：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率”，这与西方供给学派理论有很大的区别。

首先，我国推进供给侧结构性改革的主因既不是简单的供给不足，也不是简单的需求不足，而是供需结构性矛盾突出，无效和低端供给过多，有效和中高端供给不足，供给不适应需求结构变化等，与西方供给学派理论形成的背景不同。

其次，美国供给学派强调自由市场经济，认为政府干预不仅会破坏市场经济的自动调节机制，而且往往由于干预不当而损害经济中的供给力量。而我国的供给侧结构性改革不仅要求市场在资源配置中起决定性作用，而且也强调应更好地发挥政府作用，坚持“市场有效、政府有为”[19]。与西方供给学派理论依据不同。

最后，美国供给学派在主张减少所得税的同时，也要求减少公共福利，降低社会保障水平。而我国供给侧结构性改革保护各阶层，特别是低收入阶层的利益。比如，在公共文化建设方面就坚持保基本、调结构、补短板、提效率、促公平的原则。与西方供给学派价值取向不同。

3.2 贫困地区公共文化供给侧改革

从我国供给侧结构性改革基本理论出发，贫困地区公共文化供给侧改革的基本思路是：以供给创新为抓手，通过改善供给结构、提高供给质量和效率，拉动需求增长、引导需求结构调整与升级。为此，需要紧紧抓住三个基本问题：

（1）扩大供给规模。对我国广大贫困地区而言，公共文化产品与服务供给规模不足是一个基本的现实问题。如果没有一定的规模，调结构也就无从谈起；而没有结构的调整，提效率也会变为一句空话。段小虎等对西部6个贫困县进行的实地调研表明：“由于县级内源性财力保障能力不足，上述贫困县图书馆财政拨款远低于全国县级平均水平。佛坪、宁强、小金、甘孜四县图书馆财政拨款不足全国县级平均水平的30%。在上述6个图书馆中，工资福利支出平均占比为65%，远高于全国县均36.44%；馆藏建设支出平均占比3.97%，又远低于全国县均11.53%，且整体上调整空间非常有限。”[20] 反映出强化财政保障、扩大供给规模仍然是当前贫困地区公共文化供给侧结构性改革的重点领域。

（2）创新供给方式。中共十八届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》特别强调要创新公共服务提供方式：能通过政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能通过政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。中共十八大后，国家先后出台《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》《中央补助地方公共文化服务体系建设专项资金管理暂行办法》等指导性文件，进一步推动了政府购买的观念创新、制度创新和方法创新。就贫困地区公共文化供给侧改革而言，创新供给方式除了推动供给主体、供给手段多元化和强化制度供给、物质供给之外，还需要针对基层文化服务机构实际需要，提供“以政府购买公共文化服务为依托，以项目合同制管理为手段，以社会组织智力支持为内容，以提升基层文化机构服务软实力为目标”[21] 新的供给方式。

（3）培育需求动力。贫困地区公共文化供给侧改革的根本目的除增加供给数量、提高供给质量之外，还要解决公共文化刚性供给与弹性需求之间的结构性矛盾，通过供给结构的调整与升级，让服务对象有更自由、更满意的选择，并推动需求数量的增长和需求品质的提升。相反，以往那种自上而下的思维传统和供给模式，往往是从农村居民需求假设出发的，没有充分考虑到现代农村社会在现代化和城镇化进程中的文化分裂或文化多元化问题。因此，培育需求动力不仅是衡量公共文化供给侧改革成效的基本尺度，也是贫困地区公共文化供给侧改革的价值选择。

4 结语

自《国家八七扶贫攻坚计划》实施以来，国家先后出台产业扶贫、行业扶贫、易地扶贫、片区攻坚、老区建设、定点扶贫、驻村帮扶、金融合作、东西合作、社会帮扶等扶贫举措，虽然在整体上取得了举世瞩目的成就，但扶贫形势依然十分严峻。从经济尺度看，当前全国人均年收入低于2300元贫困线的贫困人口还有8000多万；若参考国际贫困标准，人数则有2亿多。从文化尺度看，《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》指出，构建中国特色现代公共文化服务体系、实现基本公共文化服务标准化均等化，最艰巨、最繁重的任务在贫困地区。这些地区占国土面积的49.9%，涉及22个省级行政区、167个地级行政区、839个县、14.2万个行政村，3.26亿人口。当然，问题远远不是单纯的数字对比。1949年以来，受社会结构矛盾和各种外部力量的影响，我国农村地区文化的“内生性重构”能力始终没有得到良好发育，特别是贫困地区，除了物质、制度意义上的“文化贫困”之外，还有更复杂的“贫困文化”及其思维方式[22]。“经济脱贫”有相对单一的标准，但“文化脱贫”则面临更加复杂的理论问题和更加严峻的现实问题。也正是在这个意义上，完善贫困地区公共文化供给侧改革的观念体系，明确贫困地区公共文化供给侧改革的价值取向，既是“文化扶贫”理论建设的需要，也是公共文化供给侧改革实践发展的需要。