[体制改革]明晰路线：“十三五”国企改革发展方向与要点

了解国务院国资委2016年及“十三五”的工作思路，把握新形势下国企发展与改革新思路，弄清楚新常态下国企改革怎么干，有助于理解国企这艘巨舰未来几年的航向、航线与航速。

不能幻想“回到从前”

国务院国资委主任张毅在2016年年初的央企负责人会议上提出，国企改革尤其不能幻想“回到从前”。

经济形势的变化让一些国企感到迷茫，过去那种凭借要素投入、投资拉动的粗放式增长模式已不可持续。一些面临困境的国企，如果还幻想再“回到从前”，不尽快转变发展方式，那么只会加速走向衰亡。“十三五”时期特别是头两年，正值“三期”叠加时期，原本被高增速掩盖的不少问题和矛盾会显露出来，一些企业生存发展将面临严峻的考验。“三期”中，结构调整阵痛期是重点，目前国有企业在传统产业、产能过剩行业、重化工行业分布较多，国企结构调整的阵痛会很厉害。

“一五三”升级到“一四六”

按照“十三五”规划要求，国资委明确了央企改革的“一四六”总体思路。报告中提出，“十三五”时期要努力实现以下主要目标和要求：一是国有资本配置效率显著提高、国有经济持续稳定增长；二是培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业；三是造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家；四是符合我国基本经济制度和社会主义市场经济发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度更加成熟定型。

同时还提出，必须做好六篇大文章，即：通过创新驱动增强发展动力，通过结构调整提高发展质量，通过开放合作扩大发展空间，通过深化改革增强发展活力，通过提质增效提升发展水平，通过加强党建为发展提供保障。如此，一个新的体系便形成了，这便是“一四六”总体思路。在“十二五”规划中，国资委明确了央企改革的“一五三”总体思路，“一四六”是对“一五三”思路升级。

“三重组”赋予供给侧改革新内涵

国企合并重组有三类形式：一是横向的行业重组，二是纵向的产业链条重组，三是龙头企业的中心重组。今年以来，国有企业集团层面的兼并重组已经加大，并进一步推动了专业化重组，以行业龙头为依托，通过股权合作、资产置换、无偿划拨等方式，强化同质化业务整合和细分行业整合。此外，国资委也敦促央企加快从缺乏竞争优势的非主业领域，及一般产业的低端环节退出，严控产能过剩行业投资。

目前央企正向两极分化转变。2015年106家央企中有28家效益增幅达30%以上，亏损严重的则集中在少数资源性企业与重工业，对于“发展创新一批，管理提升一批、清理退出一批”的分类，重组的势态更加明显。

“四梁八柱”建国资监管框架

习近平总书记在20次深改组会议上提出“四梁八柱”，国资委已经成立专门领导小组和工作小组，将根据工作需要对现有工作机构进行大刀阔斧的调整，国资监管体制框架可望加快建立。

国资委自身变革“去行政化”，是改革现行国资监管体制的主要期待，涉及四个方面，即定职能，国资委的职能是管资本而不是管经营；定边界，明确自己的履职边界，该管的要科学管理、绝不缺位，不该管的要依法放权、绝不越位；定权力，明确自己的权力有多大，该管什么，不管什么；定编制，从与政府机关类似的机构设置，转变为依据职能确定机构设置。

国企产权体制与产业结构二重奏

国企改革是以产权为主要内容的体制改革，国企供给侧改革是以产业结构为主要内容的改革，两者相辅相成，国企改革要为供给侧改革和整个“十三五”规划提供动力，提供改革红利。

纵观国资委的2016年及“十三五”工作思路，国企改革由单纯的体制改革向产权体制与产业结构二重奏改革转变。国企改革与产业结构的改革同步进行，互相促进。国企改革如果停下来，供给侧改革也搞不下去。

国企改革十大要点

【要点一】国企改革时间表：2020年取得决定性成果

改革开放30多年来，国有企业在持续的改革中不断发展壮大，总体上已经同市场经济相融合，运行质量和效益明显提升，但同时垄断腐败、低效高薪等争议也为外界诟病。随着国企改革的时间表和主要目标的明确，上述问题有望在新一轮国企改革寻得突破。

【要点二】国资监管由“管企业”转向“管资本”

以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。由“管企业”向“管资本”转变，被外界视为本轮国企改革最大的亮点之一。中国政法大学教授、国资改革专家李曙光表示，“以管资本为主”是国资监管思维的一大变化和进步，表明国有资产监管机构将更多扮演“老板”的角色，而不是“婆婆”的角色，原来“管人、管事、管资产”管理风格将会改变，不再过多干预企业经营的事务，而是主要关注国有企业增值保值、做强做大做优，强调国有资本功能的放大。

【要点三】分类推进改革：国企分为商业类、公益类

这是官方首次正式明确将国企分公益类、商业类进行改革，新一轮国企改革将首先给国企分类。中国企业研究院首席研究员李锦表示，分类改革有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，避免了过去“眉毛胡子一把抓”的弊端，有助于提升国企的活力。在分类基础上，预计商业类国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门，国企的并购重组将成为国企供给侧改革的重头戏，未来三年国企重组将进入活跃期。

【要点四】创造条件实现集团公司整体上市

推进公司制股份制改革，创造条件实现集团公司整体上市。当前很多大型国企面临“两张皮”的问题，上市的大多是核心优良资产，没有上市的资产往往存在很多历史遗留问题，在实现整体上市后，才可能把历史债务等问题慢慢消化掉，而这是一个更艰难的改革。从目前的实践情况来看，集团的整体上市一般会分两步走，第一步在集团层面剥离非经营性以及一些不良资产，第二步实现集团经营性资产的整体上市。当前，国有资产证券化率仍处于较低水平，整体上市将是不错的选择。

【要点五】改组组建国有资本投资、运营公司

组建国有资本投资、运营公司是实现“管资本”的重要组织形式。专家表示，以后国有资产监管机构将主要管国有资本投资、运营公司，然后由国有资本投资、运营公司出面对国有企业履行股东职责。这其实是类似于新加坡淡马锡模式。在这种组织形式下，原来的“国资委—国有企业”的两层结构将转为“国资委—国有资本投资、运营公司—国有企业”的三层结构。

资料来源：国务院官方网站、招商证券

【要点六】混合所有制改革不设时间表、不搞拉郎配

对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，成熟一个推进一个。由于混合所有制比较复杂，此次改革更加强调“稳步进行”，向外界释放出这种信号：不能为了混改而混改，不能盲目追求混改数量，要做就做质量高一点、好一点。最重要的是要防止国有资产流失，所以要有序进行，不设时间表。

【要点七】员工持股坚持试点先行

探索实行混合所有制企业员工持股，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。员工持股是混改的突破口，涉及到劳动者、知识产权拥有者的权益如何实现的问题，以及如何更好鼓励企业创新、建立国企激励机制的问题，这并不是那么简单的事，需试点先行。

【要点八】国企高管实行差异化薪酬

对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。改革的目的，是要防止国企高管既享受体制内的行政级别，又拿体制外的高薪。而差异化薪酬分配办法打破了薪酬“一刀切”的做法，市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬，将打破“大锅饭”，建立比较好的激励机制。

【要点九】企业负责人薪酬要及时准确披露

长久以来，国企高管薪酬畸高、不公开的问题一直饱受诟病。按照改革方案，设立统一的信息公开网络平台，企业负责人薪酬等信息将及时披露，满足公众的知情权和监督权。

【要点十】国企红利上缴比例2020年提高到30%

提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%。财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，国有资本的性质是全民所有，其产生的收益应该全民共享，但目前国企红利上缴比例偏低，应该逐步提高。上缴更多红利对于提升老百姓幸福感、扩大内需和消费，也有利于形成倒逼机制，倒逼国企优化盈利模式，从而加快国企改革和发展步伐。