[区域发展]西方发达城市政府数据开放的经验与启示

伴随着现代互联网络和数据分析技术的迅猛发展，政府、市场、社会各要素都呈现出和以往不同的新特征，如何实施有效的数据开放战略，构筑开放政府(open government)，增强政府的治理能力，成为当今世界各国推行新一轮行政体制改革[1]、提升治理能力的重要战略选择。对此，西方发达国家的纽约、伦敦、芝加哥等全球城市进行了积极的尝试和探索，积累了一定的经验。2015年以来，我国相继出台了《国务院关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》、《关于促进大数据发展的行动纲要》等政策文件，提出“积极稳妥、充分有效、安全可靠地运用大数据等现代技术，不断提升政府治理能力”的目标，同时对推进政府信息资源开放共享提出了明确的要求和具体部署，这标志着我国的透明治理进入新的发展历程。而全面吸收借鉴西方发达国家及著名全球城市在政府数据开放中积累的做法与经验，无疑对推动特大城市建设透明政府、提高政府治理能力具有重要借鉴意义。

1.政府开放数据的基本概念与本质

一般而言，开放数据(open date)是指某些数据不受著作权、专利权或其他控制机制的限制，为满足有需要的人群的使用，免费提供相关数据的一种现代治理理念。从概念上说，开放数据或开放政府，并不是一个新概念，它就像开放硬件、开放内容、开放获取等相类似，但随着互联网以及一些专门数据开放网站(如Data.gov.uk、Data.gov)的创新发展，政府开放数据开始成为一个非常流行的词汇。相应地，其内涵也出现了新的界定。根据开放的定义进行推理，所谓政府开放数据就是指政府机构为了满足任何人、为了任何使用目的，允许民众或团体对政府数据信息进行免费获取、使用、整理修编、共享的活动和行为。

政府数据开放的本质主要包括三个方面：一是，构筑信息对称的社会沟通平台。连接与沟通是当今互联网时代的重要特征，也是整个社会经济体系有效运转的基本条件，而拥有80%信息的政府机构[2]，是决定社会信息能否对称的核心主体。因此，政府数据开放的首要本质和目的，就是政府通过向社会开放自己控制的各领域原始数据及其委托所产生的各类次生数据和信息，构筑一个公共信息平台，旨在促进社会信息的对称，推动社会交流与沟通。二是，政府治理模式的根本性变革。近年来，公开透明、跨部门联动的整体性治理，日渐成为全球政府治理方式变革的主要方向和目标，而政府数据开放涉及健康、能源、气候、教育、金融、公共安全等多个部门，这一活动除了提升政府的透明度以外，更需要多个部门之间的跨界联动协作，这本身就是一种对政府治理方式的深刻变革与创新，旨在构筑一种公开、联动、协作、共享的治理新模式，提高政府对整体经济社会的治理能力和效率。三是，培育创新土壤与创新环境。充分借助现代科技创新，努力发展互联网经济、平台经济、共享经济，全面促进经济社会的创新驱动发展，已经成为21世纪全球各国的主导选择，而数据、信息是所有创新活动的基本原材料之一。从这个意义上说，当今的政府数据开放，本质上就是通过各类基本信息和数据的免费开放，为企业和个人的科技创新活动提供良好的外部环境，降低创新成本，促发大数据等新业态、新服务、新产品、新商业模式等新经济类型，助推经济的转型升级。如以政府数据开放的先行者美国为例，通过数据开放，2013年美国在政府管理、医疗服务、零售业、制造业、位置服务、社交网络、电子商务七个重点领域产生的潜在价值已经达到了2万亿美元[3]。综上可见，在互联网时代，政府的数据开放，不是一种简单的数据开放行为，它不仅能够提升政府透明度、提高政府公信力、增强政府信息公共服务能力、促进创新性经济蓬勃发展，更有助于促进新时期政府治理模式的创新与再造，具有重大而深远的综合价值和意义。

2.西方发达城市政府开放数据的主要做法与经验

面对大数据带来的挑战，各国政府给予空前重视，以不同方式开展数据开放与大数据管理，在宏观层面部署本国的大数据战略[4]，而以国家大数据战略和相关法律支撑下，特大城市也进行了积极的数据开放制度构建，积累了一定的经验，值得我国特大城市政府数据开放与政府治理加以借鉴。

2.1  立法为先：为数据开放提供有效的法律保障

开放数据作为一项公共治理行为，对传统政府而言，并不是一项主动、愿意的行为，因此，通过制定相关法律法规，依法明确政府开放数据的责任和义务，把开放数据变成一种法律强制行为，成为发达国家和全球城市的首要做法。需要指出的是，西方发达国家在国家层面和特大城市两个层面同时开展的双重立法，为特大城市政府数据开放形成了强有力的约束力及法律基础。如美国，自2009年以来相继颁布了《开放政府指令》、《数字政府战略》(2012)、《政府信息公开和机器可读行政命》(2013)、《开放政府合作伙伴——美国第二次开放政府国家行动方案》(2013)等法律体系，要求政府部门必须向社会开放有价值的数据，让民众可随时随地利用相关设备获取高质量的数字政府信息和服务[5]。与此同时，2012年2月29日，纽约市通过了《开放数据法案》，3月7日由市长迈克尔·布隆伯格签署后正式生效，根据开放数据法案，到2018年，除了涉及安全和隐私的数据之外，纽约市政府及其分支机构所拥有的数据都必须实现对公众开放，使用这些数据不需要经过任何注册、审批程序，数据的使用也不受限制[6]。新加坡在2012年制定了《个人资料保护法》(PDPA)，旨在防范对国内数据以及源于境外的个人资料的滥用行为。

2.2  统一平台：构筑独立一门式的数据开放门户

既然政府掌握着80%的数据，能否搭建统一的开放平台或有效载体，在某种程度上决定着数据开放的程度与效果。而建立统一的政府开放数据门户，为社会集中开放可加工的数据集，构筑数据开放的一门式服务模式，是西方发达国家和全球城市数据开放的重要经验之一。例如在国家层面，美国有全球最早建立的数据开放网站data.gov，截至2014年2月10日，该网站上共开放了88137个数据集，349个应用程序，140个移动应用，参与的部门达到175个；英国有数据开放门户网站data.gov.uk，该网站共开放了13670个公开的数据集以及4170个非公开的数据集。而在城市层面，也纷纷建立独立的政府数据开放平台，如新加坡采用的是统一数据门户网站data.gov.sg，截至2014年2月10日，门户网站上开放了68个部门8733个数据集，实现了全国范围内的整合[7]。英国伦敦，通过建立城市网络数据中心，促进全市交通、安全、经济发展、旅游等跨部门跨行政区数据的整合与共享，在此基础上，构建独立数据开放平台——“伦敦数据商店(londondatestore)”，向社会开放有关经济社会发展的600多个数据集以及应用型APP，供社会民众和企业免费下载和使用，帮助市民解决生活中遇到的多种问题。纽约创建有统一的数据开放平台NYC OpenData，总共开放1200多个数据集可供纽约市民和世界民众免费链接和查阅，该数据网站从行业、资金、技术、许可资质、税务及授权等各个层面提供综合的资源数服务。

2.3  服务导向：聚焦民生服务开放多元数据与应用软件

统一的数据开放门户网站或网络平台，只是政府推动数据开放的主要技术载体，为政府与社会进行信息交流和开展对话提供了通道，而关键在于政府到底为社会开放什么类型的数据，开放数据的内容和质量决定着数据开放的价值和意义。从伦敦、纽约、香港等城市政府数据开放的实践来看，聚焦民生服务需求开放相关数据和旨在提升民生服务能力的电子应用软件，是发达城市政府进行数据开放的又一经验。例如纽约市的数据开放平台NYC OpenData上的开放数据，主要涉及商业、教育、环境、健康、住房、公共安全、废物再利用、社会服务、交通等领域；“伦敦数据商店(londondatestore)”网站开放的数据涉及工作机会、出行时间测试、家庭垃圾管理、犯罪记录、废物回收、伦敦人口、戒烟率、志愿者、工作和经济、交通、环境、社区安全、住房、健康等多个领域的原始数据。可见，开放有关居民日常生活和民生服务需求的基础和原始数据，在两个全球城市开放数据中占有较大的比重，旨在满足民众对民生服务领域的信息需求。另外，除了采用多形式开放原始数据信息外，还包括一些对数据经过加工转化、民众可以理解使用的地图(包括消防设施、医疗机构、城市交通等位置信息)和应用软件(APP)，一并在数据开放平台上向社会开放，供本地居民和来自世界各地的民众链接、下载和使用，为公共服务、出行决策、健康服务、商务旅行等提供精准化、个性化的数据服务。

2.4  公私合作：构筑政府主导下的多元参与数据开放方式

虽然政府数据开放，看似好像是政府一家的事情，但缺乏社会公众和企业参与的数据开放，实际上无法实现政府数据开放的真正目的，这是因为，政府开放数据的价值，重在鼓励数据的二次开发利用和激发社会应用的创新，为研发各类新服务、新技术、新产品提供原材料，假若政府数据没有得到社会有效的再利用，自然失去了数据本身及其开放的价值。据此，全球城市政府在数据开放进程中，在强调政府的主动性、主导性地位和作用外，更注重发动社会组织、广大民众、科技企业、学术机构等多元力量的共同参与，努力构筑公私合作的城市数据开放新模式。这主要表现在三个方面：一是，如新加坡通过在网络平台上设置信息反馈机制和举办现实创意活动的形式，激发公众对政府开放数据提出好的建议和方法[8]，吸引更多民众参与政府数据开放。二是，引导社会组织参与，提升数据开放质量，如在伦敦，称为“开放知识基金”的组织和“科技推杆有限公司”，在充分借助伦敦数据商店的公开数据，分别再次开发了名为“WhereDoesMyMoneyGo.org”(我的金钱去向何方)和OpenlyLocal.com(开放当地数据)的网站，进一步提高了数据开放的质量；三是，引导个人和企业进行数据开发与社会应用创新，创造新技术、新产品、新服务，帮助政府解决城市公共问题。如纽约政府实施数据开放后，围绕着纽约开放数据平台而产生的应用开发团队已有几百个，尤其是随着城市详细犯罪记录和公共交通动态数据的开放，商业机构对其进行深度挖掘后成功创造出了手机应用软件，为公众安全出行提供实时建议和服务，在提高公共安全防范与城市运行效率方面发挥了十分重要的作用。而伦敦在企业层面，开放数据被伦敦的众多移动APP开发商利用并开发出众多提升城市整体运作服务水平的应用软件，例如交通数据用于出行优化类软件的开发、健康数据用于在线医疗类软件的开发等[9]。新加坡土地管理局(Singapore Land Authority)为基于位置的服务(LBS)的企业提供了开放数据平台，新加坡陆路交通管理局通开放交通数据，鼓励企业或个人开发提升公共交通效率的应用软件。

3.对推动中国特大城市政府数据开放的启示性建议

政府数据开放是互联网时代全球政府治理变革的一项崭新战略选择，从国际比较来看，中国相对滞后但并不落伍，甚至具有更好的开放基础，近期我国发布的《关于促进大数据发展的行动纲要》对各级政府数据开放提出了明确要求。同时，上海、北京、贵阳等城市在对数据开放进行了积极有效的尝试，如上海创建了“政府数据网”，截至2015年7月，上海依靠市政府数据服务网，已累计开放数据集逾500项，涵盖了经济建设、资源环境、教育科技等II个重点领域，但同时也面临着一些挑战，比如政策标准和法规缺失、信息碎片化、数据利用率低、时效性差，等等，存在巨大的发展和改善空间。根据西方发达城市政府数据开放的基本经验，我国特大城市政府数据开放，应该强化如下几方面的工作：

(1)加快制定完善城市数据开放的法律法规体系。西方发达城市的经验表明，依法明确政府开放数据的权责、范围和程序并确保信息安全，是数据开放的前提和基础。因为大数据时代的政府数据开放与透明度建设，并不意味着无条件地开放，政府、企业和个人的隐私数据依然需要法律的保护。因此，按照国务院《关于促进大数据发展的行动纲要》中首个“政府数据资源开放共享工程”的要求，特大城市政府有必要率先建立健全政府数据开放以及大数据有关的法律法规，重点制定与数据开放、大数据新问题相关的配套法律法规，如《城市政府数据开放办法》、《城市大数据发展条例》、《政府数据资源共享管理办法》、《城市数据安全法》等，依法明确政府、消费者在数据收集、整理、开放、分析、共享、使用中的责任和权利，确保数据的安全。特别是对政府数据开放的范围、程度、目标、内容、责任等内容做出明确的法律规定，塑造特大城市政府“数据开放为常态、不开放为例外”的新格局。

(2)率先建立相对独立的政府数据统一开放平台。发达城市的实践表明，建立政府的统一数据开放平台或门户网站，是政府数据开放的国际通行做法。国务院印发的《促进大数据发展行动纲要》明确提出了“2018年底前建成国家政府数据统一开放平台”的发展目标。据此，建议我国特大城市在保护好国家机密、商业秘密和个人隐私信息的基础上，组建或完善相对独立的官方数据开放门户网站，打造独立、免费、权威的在线政府大数据信息平台，采用多种文件格式优先推动环保、电信、医疗、交通、教育等民生服务领域非涉密数据向社会免费开放。为了保障这一平台的有效运行，需要构建科学高效的大数据管理系统，实现信息源与数据平台的实时对接，增强数据的时效性；平台实行统一标准、科学规范，保障数据可比较、不打架，实现多部门之间的数据共享。在城市公共服务场所配置建设数据查询服务基础设施，促进政府公共数据查询服务的可获得性，提升政府治理的透明度。

(3)全面实施公私合作的数据开放市场战略，引导数据应用创新发展。在大数据时代，政府数据开放的终极目标是通过加大开放数据的市场化创新应用，带动经济增长，创新社会治理，改善民生服务，从而最大程度地解决社会问题并提高民众生活质量。因此，特大城市政府数据开放目标的实现，无法离开社会民众和市场企业的参与和协同，一方面，要加大大数据宣传教育，普及公众的大数据知识，提高公众大数据素养，建立政府数据开放的社会意见收集与使用反馈机制，更多听取用户意见，更好地满足民众多元化的数据服务需求。另一方面，政府要加大与互联网企业之间的合作，努力将一些重要互联网企业的非涉密数据纳入政府数据开放的范畴之内，为更多需要数据信息的企业、民众提供必要的数据资源，全方位促进数据应用创新。

(4)培养大数据管理人才，建立健全政府大数据管理体系。政府数据开放是大数据时代提高政府治理能力的核心议题，直接关系着大数据时代的政府治理能力。数据治理中面临的数据孤岛、数据割据、数据质量问题，也是政府治理中的难题。因此，特大城市政府要全面顺应大数据时代的要求，以政府数据开放为契机，加大大数据人才的引进和培养，优化数据管理的流程，开展专门研究，建立健全大数据管理体系，全面打造集数据调查、数据收集、数据标准化、数据开放、数据共享、数据应用、数据安全等为一体的大数据生态链体系，强化政府数据管理的服务职能，提高其社会服务能力和公众满意度。