[区域发展] 河北省扶贫攻坚示范区精准扶贫机制研究

一、研究背景

河北省委、省政府于2013年2月1日印发了《关于支持环首都扶贫攻坚示范区及阜平县加快发展的若干政策意见》(冀发〔2013〕6号文，以下简称《意见》)，此文件是河北省深入贯彻习近平总书记在阜平县考察讲话精神和配合《燕山-太行山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020)》的实施而推出的省域扶贫攻坚战略。《意见》把阜平县和邻近首都的丰宁、滦平、兴隆、赤城、蔚县、沽源、涞水、易县、涞源等10个重点贫困县确定为全省扶贫攻坚示范区，作为我省新一轮扶贫开发攻坚战的先行先试区。2014年12月召开的中央经济工作会议做出了“要更多面向特定人口、具体人口，实现精准脱贫”的部署，对河北省进一步加快扶贫攻坚示范区建设提出了更高的要求。

二、示范区经济及产业发展现状

示范区范围包括张家口、承德、保定三市环绕北京的9个县和阜平县。10县国土总面积为35875平方公里，占全省的19.11%，辖192个乡(镇)，3266个行政村。2010年末，总人口347.7万人，占全省的4.83%，其中乡村人口305.4万人，约92.7万户。建档立卡贫困人口比例在60%以上的村庄共有1815个，其中列入省级以上整村推进扶贫开发规划的贫困村近1000个。2014年实现国民生产总值809.07亿元，占全省的2.75%，完成财政收入48.17亿元，占全省的1.30%。

伴随着我国整体经济的增长，近10年来示范区经济建设取得了一定的成就。首先在经济上实现了较快提升，2014年示范区实现总财政收入488165万元，是2004年财政收入(50433万元)的9.7倍(见图1)。其次，产业结构得到优化。第二产业比重逐渐增加，示范区一、二、三产业比例由2004年的25.27：39.73：35.00调整优化为2014年的21.63：45.23：33.14。

图1  示范区财政收入情况(2004-2014年)

虽然通过10年的经济增长，经济总量有所提升，但仍然处于较低水平。特别是作为环首都地区，与北京地区经济发展的差距更为明显，首先，示范区经济发展水平偏低，从整体上看，示范区占全省19.11%的面积，拥有全省4.83%的人口，但是2014年其生产总值只占全省的2.75%(见图2)，财政收入只占全省的1.03%。其次，贫困人口比率高，按2300元新扶贫标准，示范区共有扶贫对象104.29万人，占乡村人口总数的34.1%；高于河北省(10.1%)近24个百分点。最后，示范区内部发展也不均衡，其农民人均纯收入与河北省整体差距呈扩大趋势。

图2  示范区GDP增长及占全省比重情况(2004-2014年)

三、示范区扶贫产业发展制约因素分析

根据以往贫困理论研究的成果，将贫困的类型分为制度供给不足型贫困、区域发展障碍型贫困、可行能力不足型贫困(结构型贫困)、先天缺乏型贫困和族群型贫困型等五种贫困类型。本研究认为，示范区的贫困的主要属于区域发展障碍型与贫困制度供给不足型交织的贫困，而从具体的制约因素来分析则主要有以下5种因素制约了示范区经济的发展。

(一)自然条件相对恶劣、开放开发滞后

环首都贫困示范区地处太行山、燕山深山区。这些地区自然条件恶劣，水资源匮乏，灾害繁多。所以致使河北省内的贫困示范区特别是承德市、张家口市及太行山地区开放开发滞后。由于大部分县自古以来就是军事要地，所以对外开放时间滞后，如赤城县和丰宁县分别于1996年和1998年才被获准对外开放，获准对外开放的时间比沿海地区晚了近20年。

(二)基础设施落后

纵观示范区，基本大部分贫困县都存在基础设施落后的情况。其地理位置特殊，是京津的生态屏障和城市供水水源地，也是京津冀风沙源重点治理区。因限制因素较多，导致贫困县多年来建设性投入严重不足，工业化基础薄弱且程度低，交通、电力、能源、教育、医疗卫生、通讯等基础设施和社会事业建设严重滞后。

(三)生态政策制约

为保障北京的供水安全和生态环境，示范区各县大部分被国家实行限制开发政策。比如，山区全面禁止放牧，高耗水农业被严格控制，高污染企业被大规模关停，自身尚缺少水资源的保定、承德、张家口三市，必须优先保证首都用水等。限制开发的政策严重地制约了示范区的发展，使其与周边地区的差距逐渐拉大。

(四)产业发展滞后

产业结构不合理，经济结构单一。第一产业占比大，二、三产业占比小，贫困户增收的主要来源还是靠传统种养业。农业基础薄弱、农业内部结构单一以及产业水平低是产业稳步发展的三大制约因素。

(五)群众自身素质较低

严重缺乏高素质人才是制约农村建设和农业发展的重要因素。恶劣的生存环境、艰苦的生活条件导致示范区人才不断外流，加大了示范区脱贫致富的难度。此外，信息闭塞，受教育程度低、缺乏就业培训等因素，使当地群众对新事物、新技术的接受能力较差。

四、支持示范区产业发展的政策建议

(一)建立健全扶贫资金投入稳定增长机制

首先，应增加扶贫资金的投入。目前河北省扶贫资金供给远远低于扶贫开发工作的需要。为此，河北省以国务院扶贫办和国家发改委把燕山-太行山片区列为扶贫攻坚区域为契机，积极争取国家财政转移支付政策，进一步完善省级财政转移支付制度。其次，要拓宽社会扶贫筹资渠道。可以利用财政贴息杠杆，为示范区引入信贷资金和进一步创新融资渠道两种方式实现。最后，还可以加大社会扶贫宣传力度，增强贫困人口的互联网金融使用意识以及整个社会的扶贫意识。

(二)整合涉农资金，集中打造扶贫产业

科学规划、合理布局是基础。示范区各县可以根据各县农业农村战略发展目标和经济社会自然资源条件，编制各县的产业发展规划。项目整合、统筹考虑是关键。应实现资金整合捆绑使用，解决重复投入和多头管理的问题，保证特色产业或重点产业的扶持强度和力度。广泛动员、社会参与是保证。示范区各县采取政策宣讲、技术培训、组织外出参观学习等多种形式，大力宣传扶贫产业政策，让广大群众了解形势，熟悉政策，参与扶贫。充分发挥贫困农民的主体作用，筹资筹劳，通过以奖代补的激励办法，实现产、供、销有效衔接，出特色，创品牌，进市场。

(三)探索扶贫投融资担保平台

河北省要积极利用2012-2014年连续三年对示范区各县每年安排5000万元财政资金用于建设担保平台的政策，对扶贫产业的中小企业、农民合作社、农户开展担保贷款业务，进而撬动金融资金，支持贫困群众发展增收产业，有效解决贫困地区农户和企业融资难、担保难问题。扶贫开发重点县要有条不紊的利用这些资金，建立起多元化、多层次、多渠道的县级投融资体系。政府要加强对环首都贫困县扶贫基金担保贷款和贷款担保基金的监督检查，以此确保资金的有效利用。另外，要充分运用市场机制，加强宣传，引导开发性金融、商业性金融通过提供贷款的方式进入担保平台机构，与河北省扶贫攻坚示范区各县在保障性住房建设、农业产业化扶贫、农村水利设施、旅游基础设施建设等领域开展合作。通过“扶贫资金”与“信贷资金”有机结合的“扶贫融资”新模式，将使财政扶贫资金真正发挥撬动金融资金的“杠杆作用”，实现扶贫资金效益最大化。

(四)创新业务品种，扩大担保业务的服务范围

在担保产品方面，继续完善示范地区融资类担保、授信额度担保、消费贷款担保、个体经营贷款担保等融资类担保产品。值得一提的是阜平县还以“保险+担保+银行”的信贷方式，运用农业保险保单质押担保贷款的办法，撬动金融资本投资农业。在反担保措施方面，可根据扶贫地区市场发展的需求，可以扩大农村贷款有效担保物范围，采取多种反担保措施。

(五)健全信用担保风险补偿机制

从制度层面，根据国家、河北省相关文件的要求，在示范区各县设立完善扶贫担保平台贷款风险补偿资金管理办法，做好健全扶贫担保的风险补偿机制，如易县扶贫社致力于小额信贷金融风险防范、加强内部控制管理，坚持把风险管理贯穿到事先防范、事中监督、事后跟踪等各方面取得一定成果；在操作层面上，省级财政预算每年安排一定的担保风险补偿资金，同时鼓励示范区各县也可安排相应的资金用于“三农”担保贷款风险补偿，此外，也应拓宽担保风险准备金进入的渠道。