[新常态]新常态下住房保障的PPP模式探讨

目前，我国经济发展进入了新常态，经济增长模式将从粗放式增长转变为创新和消费驱动增长，政府公共服务提供方式也将发生深刻的变革。

根据世界银行定义，PPP模式，即政府和社会资本合作模式，政府机构与私人部门之间签订长期合同，通过合作提供公共资产或服务。在PPP模式下，通过允许和鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营，达到拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，提高公共服务的效率与质量，提升经济增长动力等目的。我国保障性住房具有投资规模大、回报周期长、现金流相对稳定等特点，将成为PPP模式应用推广的一个重要领域。

一、传统住房保障模式的难点

“十一五”以来，我国住房保障取得了巨大成就，保障房建设规模和住房保障人口均有极大的增长。“十一五”期间，全国开工建设各类保障房1630万套，基本建成1100万套。“十二五”时期，国家明确开工建设各类保障房3600万套，“十二五”前三年，全国城镇保障性安居工程累计开工2490万套，基本建成1577万套。在取得巨大成就的同时，也应看到住房保障资金投入对各级财政带来的较大压力。审计表明，仅2013年安居工程建设完成投资额约1.1万亿元，各级财政投入约5千亿元。然而，随着保障房规模的持续扩大，保障房建设资金筹集、分配、运营和退出等方面的矛盾也日益突出，住房保障模式亟需探索和创新。

传统住房保障模式一个鲜明特征是以政府为主导，政府参与保障房融资、财政直接投入、建设、分配、后期运营管理等几乎所有环节，实际上承担了住房保障的无限责任。由于市场机制基本缺位，这种模式效率不高，存在潜在的寻租空间和道德风险，政府还将背负沉重的经济包袱。

从被保障对象享有的保障房产权程度来看，保障房可分为两大类：有限产权类，即被保障对象对保障房享有一定程度的产权，如经济适用房、共有产权房、限价房等；无产权类，即具有保障性质的租赁住房，被保障对象不享有产权，如廉租房、公共租赁住房等。

对有限产权类保障房而言，政府作用主要集中于建设和分配阶段，承担责任相对有限。一般而言，这类保障房的前期投资可通过保障房出售收回，政府所背负的经济压力相对较小。但这类保障房具有一次性保障的特点，无法满足住房保障需求的动态变化。

与有限产权类相比，无产权类租赁式保障房的一个显著特点是房源的流动性。只有房源有效流动起来，这类保障房才具有生命力，才能有效配置有限的住房保障资源。在传统住房保障模式下，由于政府与被保障对象之间的关系要比一般的租赁关系更复杂，随着时间的推移，按规定应退未退的群体规模有可能不断扩大。此时政府可能面临两难困培，如果强行清退，可能引发社会问题；如果基于社会稳定的考虑不进行清退，这类住房保障资源将趋于凝滞，保障效力随之降低。如此，政府只能依赖增量方式建设更多此类保障房，而无法通过盘活存量方式来满足住房保障需求的动态变化。

二、新常态下住房保障PPP模式

新常态下，市场机制将在资源配置中发挥更大的作用。对于保障房供给特别是租赁式保障房，传统的政府建设、政府持有、政府管理模式将难以适应时代的要求，住房保障模式需从传统的大包大揽转变为政府购买公共服务，社会资本成为服务提供方，从而厘清住房保障和服务提供之间的关系。

在PPP模式下，通过建立政府和社会资本间的合作关系，吸引和鼓励社会资本参与住房保障投融资、建设、运营管理等环节，由社会资本投资建设并持有保障房租赁物业，提供物业管理服务和基本的社区服务等，再由政府通过购买服务来实现住房保障的目标，政府责任主要集中在住保对象资格认定和运营监管方面。

政府购买住房保障服务形式可以多样化，既可以通过委托代建、购买现有住房等方式增加保障性住房供应，也可以购买物业管理服务或通过补贴保障房运营企业的方式间接购买服务，来拓展保障资源。

投资回报难以达到预期是社会资本参与住房保障的主要障碍之一。如果通过税费减免、租金补贴、优惠贷款或贴息等方式降低投融资成本，提升投资回报到合理水平，将提高社会资本参与住房保障服务的吸引力和积极性。

PPP模式不仅对政府和社会资本在住房保障中的角色和作用重新定位，也对住房保障关系进行重新划分。传统模式下，政府全面介入从建设到管理的整个过程，政府集建设者、管理者和服务提供者等诸多角色于一身，与住保对象之间的关系定位相对模糊。PPP模式下引入社会资本作为合作伙伴，传统模式下的保障关系相应被划分为两个层次，即政府与住保对象之间的保障关系和社会资本与住保对象之间的服务关系。政府与社会资本之间是服务购买方与提供方的关系，责任义务清晰。政府提供住房保障公共服务，包括确定住保对象、购买服务、实施监管等；社会资本则承担保障房源筹集和物业管理等社会服务，并受到契约约束和市场机制调节。在PPP模式下，一旦住保对象不再满足住房保障条件，在保障层面，政府只需重新界定保障资格并调整补贴发放，不再涉及保障房清退环节；在社会服务层面，社会资本与住保对象之间是契约关系，其服务延续取决于住保对象是否继续付费，而不是补贴发放与否。如此，PPP模式实现了保障退出与服务终止的脱钩，从而避免了传统模式下政府可能面临的道德困境。

PPP模式下，在社会服务层面，住保对象可对信誉不佳的服务提供方用脚投票。受市场机制驱动，服务提供方必须进行创新，充分挖掘自身潜力、提高效率、提供更优质的服务，从而提高住房保障的整体效率。

PPP模式还有助于改变公众对保障房的负面认知。在PPP模式下，政府购买服务，社会资本即服务提供方之间相互竞争。在竞争压力下，服务提供方将在服务、投融资等方面进行创新，而竞争和创新将带来的适当的设计、专业的管理等等，这些都有助于提升社区的价值，从而改善社会对住房保障的认知。

传统模式下，政府投入大量资金建设保障房，并在运营管理过程中，需要对机构人员、物业管理等方面继续保持投入。PPP模式下，政府角色发生转变，可将原计划直接投入的财政资金转化为住房保障基金，具体可根据中央财政和地方配套资金分别设立中央、地方两级基金，基金收益用于购买住房保障服务，包括租金补贴和贴息等。基金收益如有盈余，则补充到基金中，以保证基金的合理规模和持续有效运转。

总之，新常态下住房保障PPP模式是一个新的课题。通过建立公私合作关系，重新定位保障关系，引入市场机制，提高资源配置和运营管理效率，PPP模式将在住房保障领域大有可为。