[体制改革]沪浙深国企改革的探索与启示

上海、浙江、深圳作为我国改革开放前沿，经济发达，国有企业改革推进早、市场化程度高、发展活力强，在经济社会发展中地位突出，控制力影响力竞争力较强，在新一轮国企改革大潮中，其经验非常值得我们学习与借鉴。

一、主要成效

沪浙深国企改革与发展主要有以下四方面成效：

1.经济质量好。上海市国有经济体量大、质量优，2015年实现生产总值5569.5亿元，约占全市总量的1/4；资产总额达到15.6万亿元，实现营业收入近3万亿元、利润总额3272.4亿元，分别占全国地方国企的1/10、1/8、1/5。浙江省国有资产总量5.6万亿元，净资产2.3万亿元，其中，省属国企资产总量9429亿元，净资产3650亿元，年均保值增值率为16.9%，经营绩效评价得分为全国4个优良省份之一。深圳市国有资产总量9458亿元，净资产5015亿元；市属国企在全国37个省级监管企业系统中，总资产、净资产分别排名第15位和第6位，利润排名第3位，成本费用利润率、净资产收益率分别排名第1位、第2位。

2.布局结构优。上海市70%的国资集中在战略性新兴产业、先进制造业、现代服务业、基础设施和民生保障等领域；90%以上集中在装备制造、商贸服务等20个行业和上汽集团等20个企业集团。浙江省着力推动国有经济加快向能源、交通、现代商贸物流、港口等关键领域和优势产业聚集。深圳市市属国有资本按照“有进有退、有所为有所不为”的思路，构建以基础设施公用事业为主体、金融准金融和战略性新兴产业为两翼的“一体两翼”发展格局，净资产占全部国企比重超过75%，利润占比达83%。

3.市场竞争力强。上海市的上汽集团、绿地集团、浦发银行、中国太保等4家企业进入世界500强，上海电气、百联集团、光明食品等16家企业进入中国企业500强。浙江省省属国企中有物产中大、能源、交通3家千亿级企业，有8家入选中国企业500强，其中物产中大连续5年入选世界500强。深圳市水务、能源、燃气、机场、盐田港等一批企业进入全国同行业前列，创新投、高新投、国信证券、担保集团等处于行业领先地位。

4.社会贡献大。上海市地方国企承担了全市90%的天然气液化气供应、80%以上的保障房建设及旧区改造、75%以上的自来水供应和污水处理、75%以上的地面公共交通，并在临港产业园区、国际旅游度假区、虹桥商务区、世博园区、洋山港区及上海自贸区的开发建设中发挥了骨干作用。深圳市国企着力发挥四个作用，即在全市经济社会发展和保障民生中发挥主力军作用、在全国国资改革中发挥领头羊作用、在全国创新产业发展中发挥标杆示范作用、在国家“一带一路”战略实施中发挥骨干作用。

二、基本做法

沪浙深国企改革之所以取得积极成效，走在全国前列，得益于其卓有成效的工作举措。主要做法有：

1.解放思想，勇于开拓，围绕深化国企改革探新路。上海市2013年12月就在全国率先出台了进一步深化国资改革促进企业发展的意见。深圳市从2003～2005年三年时间内，完成34户市属一级企业、250多户二级企业整体改制，涉及总资产近300亿元、员工6万人。2006～2011年，推进341家企事业单位脱钩改制，涉及总资产560亿元、员工2.5万人，实现了监管全覆盖。目前，已进入资本运作和转型发展阶段。

2.分类管理，强化考核，围绕国企负责人薪酬和长效激励机制做文章。上海市把国企分为竞争类、功能类、公共服务类三类企业，竞争类企业以经济效益最大化为目标和考核标准，国企负责人薪酬以市场为导向；功能类企业以完成战略任务或重大专项为目标和考核标准，国企负责人薪酬半市场半公益；公共服务类企业以实现社会效益为目标和考核标准，国企负责人薪酬标准参照党政机关同类人员执行。浙江省把国企分为竞争类、功能类两类企业，设置差异化指标与权重，实现靶向驱动和精准考核。深圳市把国企分为商业类和公益类两类企业，除32名市管干部之外，其余企业负责人均实行市场化选聘、市场化薪酬。

3.激发活力，增强动力，围绕干部选用机制下功夫。沪浙深都坚持党管干部原则与市场化选聘经营管理者相结合，上海市从1998年就取消国企行政级别，管理去行政化，但是国企干部享受同等政治待遇，而且打通了国企干部和党政机关干部交流通道，上海市国资委、工信委、金融办的领导注重有国企工作经历，很多是从国企交流来的。浙江省打好“上、下、管、育”组合拳：严格规范“上”，对企业领导人员资格条件、职数任期、选拔任用、激励约束作了明确规定；动真推进“下”，省委出台了推进干部能上能下实施细则，2015年以来共“下”了8名不适宜担任现职的省属企业领导人员；从严加强“管”，切实加强对企业领导人员日常管理监督；注重抓好“育”，2014年以来共选派60多名企业经营管理人员到国家相关部委、央企和市县挂职锻炼，推进政企之间、企业之间人员交流。深圳市积极推进职业经理人制度，经理层成员由董事会按市场化方式选聘，实行任期制和契约化管理。市委组织部只管理16户重点企业的32名正职。

4.放管结合，明晰权责，围绕法人治理结构出实招。从三地法人治理结构看，其共同之处是非常重视规范董事会建设，而且外部董事占多数，职业经理人由董事会选聘。上海市授予董事会选人用人、重大决策、业绩考核、薪酬分配4项权利，全面推进“外派内设、内外结合”的监事会工作体制。浙江省以董事会建设为核心，建立了首批56名符合资格条件的外部董事人才库。深圳市国资委直接监管的国有独资企业董事会实现了“全覆盖”，其中专业外部董事超过2/3，直管企业中除董事长之外高管薪酬考核权、副总经理选聘权、主营业务投资决策权全部交给企业行使。

5.公开透明，高效协同，围绕国资有效监管解难题。上海市坚持“管好国资、放活国企、不干预企业日常生产经营”的原则，出台权力清单、责任清单、事中事后监管清单，管好国资布局。浙江省建立了国有产权代表、重大财务事项、企业内部审计和专业监管人员的“四个报告”制度。深圳市着力构建“监督职责统一行使、监督资源集中调度、监督内容全面覆盖、监督信息成果共享”的综合监管模式，较好实现了监督效能、监督协同、监督成本的统一。在企业内部监督方面，通过党委会与董事会成员适度交叉任职，建立由监事会主导，财务总监、纪检监察、审计、风控、内控等“六位一体”的大监督格局；在企业外部监督方面，实行外派监事会主席和财务总监“两监”制度，加强社会监督。

三、改革启示

沪浙深国企改革充分证明，改革则活，不改则死，只有深化改革才是国企摆脱困境、转型发展的唯一出路。

1.解放思想是深化国企改革的首要前提。思路决定出路。对标沪浙深，当前，我国很多地方思想不解放是深化国企改革的“拦路虎”。一是决心不大，信心不足。一些以国企为主的产能过剩与“僵尸企业”改革难度较大，而越是改革缓慢，这些僵尸企业消耗的信用资源就越多，对银行与地方政府的绑架就越深。尤其是有些地方国企占当地税收、就业的比重较大，一旦改制，一些领导害怕背上沉重包袱，存在畏难情绪和困惑心理。二是担忧过多，患得患失。上一轮国企改革时一些企业操作不规范，出现了国有资产流失现象，社会对此颇有微词，一些人担心算历史账，怕被指责造成国有资产流失，从而对改革拖延观望，甚至中央出台了混合所有制改革、员工持股改革等新政策后，部分国企怕事后被找麻烦也不敢落实。三是能力不足，办法不多。对究竟怎样按照现代企业制度进行改革不了解、不熟悉，有想法没办法，不知从哪里抓起，找不到解决问题的措施和路径。

2.市场化是深化国企改革的基本方向。市场是资源配置的决定性因素。反观有些地方，一方面，企业外部管理体制行政化，国有企业仍然比照行政规格管理，企业领导人员多为组织任命，存在事实上的行政级别，一些行业部门仍然把国有企业作为下属单位进行管理，甚至直接任命企业中层管理人员；另一方面，企业内部管控模式行政化，集团公司把二级企业当成“报账单位”和附属物，对资产、人员随意调拨、随意占用，管的过多，统得过死，企业缺乏经营自主权和独立性。在新一轮国企改革中，我们必须牢牢坚持市场化的改革方向，切实维护企业经营自主权。

3.产权改革是深化国企改革的核心内容。产权多元化是建立现代企业制度的基础，是国企改革成败的关键。在产权制度改革方面，目前，我国存在不小差距：一是国有股独大问题突出。实行产权多元的企业不多，即便是已经实行产权多元的，也大多是国有法人股，引入非公资本少。二是资本证券化率低。国有企业资产证券化率低，客观上造成国企改革滞后。三是法人治理结构不完善。产权单一导致法人治理先天缺陷，“三会一层”职责界限不清晰，人员高度重叠，董事会形同虚设，“一言堂”问题突出，造成决策失误、资产损失、腐败问题易发多发。

4.优化布局是深化国企改革的重要先导。国有企业由于资源禀赋和历史原因，布局结构不尽合理，突出表现在三个方面：一是产业结构不合理。煤炭、钢铁、化工等重工业资产比重偏大，在服务“一带一路”建设、中国制造2025行动纲要等方面缺乏有力支撑，在金融保险、基础设施和公共服务行业缺乏有影响、有实力的国企。二是国有资产分布点多面广。二三级企业尤其是市县中小国企很多是“僵尸企业”、“壳公司”，属于低效、无效资产。另外，相当一部分企业隶属于各级党政部门，国有资本、资产、资源、资金“四资”联动机制不健全，资源不能有效统筹。深圳市把市直部门所属300多户企业统一划转国资委，值得各地借鉴。三是转型升级能力不强。国有企业普遍不注重科技创新，科技研发投入少，研发力量弱，缺乏核心技术和知名品牌，市场竞争力和发展后劲不足。

5.人才队伍是深化国企改革的关键要素。目前，我国国有企业人才队伍建设还存在不少问题：一是选任方式单一。职业经理人制度处于试点探索阶段，目前仅限于二级公司层面，国企领导人员主要采取组织任命的方式，集团层面没有开展市场化的选聘，导致人员来源渠道窄、选人难的问题比较突出。二是缺乏科学的考核评价机制。尽管每年也都开展企业班子和领导人员综合考核，但突出业绩贡献、分类考核领导人员的办法针对性不强；考核结果运用不够，考核导向性不强；任期制和契约化管理没有真正推行，任期综合考核没有实施。三是缺乏有效的激励约束机制。除按国家规定的薪酬外，期权股权等长效激励方面缺乏制度设计，导致干多干少一个样、干与不干一个样，吃“大锅饭”，缺乏工作积极性，不能做到以企业为家。

6.转变职能是深化国企改革的有力保障。对比沪浙深，很多地方在以下方面还有不小的差距：一是国资监管方式有待改进。习惯于用行政方式管理企业，既存在管的过多过细的问题，管了一些不该管的事，也有监管不到位、服务意识不强的问题，存在监管漏洞，没有真正做到以管资本为主加强监管。二是监管协同性不强。除出资人和监事会监督以外，纪委、巡视、审计和社会监督、职工监督等各类监督资源信息不共享，整改不协同，不能形成有效合力，导致有些问题年年检查年年有、年年整改年年犯。三是协同推进改革的长效工作机制尚未形成。尽管一些地方出台了深化国企改革指导意见，由于缺乏高规格组织领导机构和跟踪落实督查机制，造成改革抓的不紧不实，进度不快，许多配套政策没有落地。

四、对策建议

借鉴沪浙深国有企业改革的经验和做法，结合我国实际，提出以下建议：

1.加强顶层设计，构建强有力的工作推进机制。一是建议成立高规格的领导小组。建议成立全面深化国有企业改革领导小组，负责统筹推进国企改革工作，协调解决重大问题。二是明确改革时间表和工作路线图。按照分类改革、因企施策、规范操作、注重实效的原则，建议在先期推动煤炭、钢铁、有色等国有工业企业改革的基础上，适时推进交通、建设、农林水、文化等行业所属国企划转和集中统一监管工作。

2.优化布局结构，推动国资国企平稳健康发展。一是加快向战略新兴和先导产业、公共产品供给等领域拓展延伸。制订国有资本布局指引目录，推进在战略新兴领域、公共服务领域的战略布局。二是结合化解过剩产能和处置僵尸企业，稳步有序退出市场化程度高、不具备竞争优势的领域。借鉴杭钢重组控股宁波钢铁、关停半山基地的经验，对我国煤炭、钢铁、有色、化工等产能过剩的行业企业，引导其在更大范围合理布局高端产能、淘汰落后产能，通过盘活土地资源、基金注入、银行挂账等多渠道筹措资金，加大转岗培训、自主创业、离岗退养等多方式分流安置力度。三是实施“归核化”战略，打造优势行业国企航母。分行业推动国有资产集中整合，引导重点行业龙头企业整合其他企业集团中产业相近、技术相关的非主业企业，以及拥有优质存量资源和发展后劲不足的企业，回归核心主业，打造一批竞争力强、发展潜力大的企业集团。

3.以产权多元化为核心，积极发展混合所有制经济。一是加快推进股份制改造。按照上市公司要求，加大股份制改革力度。对具备上市条件的，推动企业整体上市或主营业务整体上市；对暂不具备条件的，鼓励通过资产注入、增资扩股等形式，依法依规将资产注入上市公司。二是改组或新建国有资本投资运营平台。借鉴新加坡“淡马锡”模式，进一步剥离实体资产，改组或新建国有资本投资公司和运营公司，充分发挥国资流动平台的两个主体一个通道作用，即部分企业国有股权的持股主体、国资运营的执行主体、部分一般性竞争领域国资退出的主要通道，在更大范围、更高层面统筹资源配置和存量盘活。三是探索员工持股。按照“试点先行、优选对象、严格规范”的要求，选择若干人才资本和技术要素贡献占比较高的高新技术企业、金融准金融企业、高端装备制造企业、转制科研院所等开展员工持股试点，允许管理层及核心骨干持一定比例股份。四是筹建基金群。借鉴深圳国企改革“一个基金、三大平台”经验，加快整合各类国有基金，形成涵盖产业基金、创投基金等功能的国资基金群。

4.进一步规范干部管理，打造一支具有国际视野和专业化水平的企业家队伍。一是加快国企去行政化进程。取消国企干部行政级别，对国企干部只区分正副职，享受相应级别干部政治待遇，并按照任期考核办法进行管理。二是明确领导干部管理权限。国企重要骨干企业的正职(董事长、党委书记、总经理)由相应级别党委管理；副职由国资委党委管理，任前与组织部门沟通备案。国企骨干企业正副职均由国资委党委管理，并逐步由国资委党委授权董事会进行市场化选聘。三是加大国企与党政机关双向交流力度。统筹党政机关干部和国企干部两个盘子，建立常态化交流机制，促进有企业管理经历的机关干部和综合素质高、考核优异的企业干部在行政机关和国企间有序流动。四是推行职业经理人制度。梳理总结我国国有企业市场化选聘职业经理人试点经验，规范选聘方式、时间、程序，逐步在省管企业推广，同时健全并严格落实任期制和契约化管理制度。

5.坚持分类管理，合理确定国企负责人薪酬制度。针对竞争类、功能类、公益类三个类别的国有企业，实行分类定责、分类考核、分类取酬。借鉴深圳经验，在分类考核时，对竞争类企业，经济效益指标占70%，社会效益占30%，突出股东价值和主业发展；对功能类企业，经济效益和社会效益各占50%，突出功能作用和营运能力；公益类企业经济效益占30%，社会效益占70%，突出服务水平和成本控制。同时，积极探索采取股权、期权、特别奖励、科技入股等长效激励机制。

6.完善法人治理结构，提升企业规范化管理水平。法人治理结构的核心是董事会建设。一是规范企业董事会建设。落实董事会重大决策、选人用人、薪酬分配等职权，强化董事会专门委员会功能，逐步扩大外部董事的比例。二是理顺董事会与经理层关系。坚持董事会在公司法人治理结构中的核心地位，通过选聘或解聘公司经理层、批准重大方案等手段，监督经理层落实董事会决策；经理层受聘于董事会，接受董事会考评。三是推进内控机制扁平化。严格按照中央要求，依法依规优化企业组织结构，合理限定法人层级，把管理层级压缩在三级以内。

7.创新国有资产监管方式，构建高效协同的监督体系。一是完善独立的外部监督体系。按照政企分开的原则，进一步厘清政府与企业的关系。国资监管部门以管资本为主，建立权力清单、责任清单，切实加强出资人监管。加强和改进外派监事会监督，建立可追溯、可量化、可考核、可问责的履职记录制度。二是建立长效的内部监督机制。严格执行“三重一大”决策机制，加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点部门、重要岗位的监管，切实保障企业稳健运营。