[新常态]基本公共服务均等化的财政保障机制与模式探索——经济新常态下浦东改革的实证分析

基金项目：国家社科基金青年项目“新型城镇化背景下城乡融合型社区协调治理机制研究”(编号：15CGL061)的阶段性成果；上海市浦东新区财政局委托项目“浦东新区预算参与改革研究”(编号：C-C341)的研究成果。

基本公共服务均等化是全体社会成员共同享受改革开放和社会发展成果的基础和前提，也是解决民生问题、化解社会矛盾、促进社会和谐、体现社会公平的迫切需要。基本公共服务均等化必须建立在稳固的财政保障基础之上，但在经济新常态背景下，政府财政增速放缓的态势将影响基本公共服务发展的财政供给能力。为此，上海市浦东新区在“小政府、大社会”的治理理念下，就完善基本公共服务的财政保障与预算体制，加强基本公共服务领域的政策引导和实事项目建设，培育社会组织，搭建基本公共服务平台，建立政府购买基本公共服务新机制等方面进行了探索。[1]作为上海市面积最大、人口导入最快、区域内部城乡差异最大的区域，浦东新区基本公共服务财政投入保障机制与模式的探索不仅在上海具有代表性，对国内其他地区也有启示意义。

一、基本公共服务均等化的财政保障机制与模式探索

十八届三中全会将“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”[2]作为当前深化改革的重点工作之一。从理论上来讲，政府职能的变迁影响到基本公共服务供给的发展。在政府职能以社会管理与公共服务职能为主导的阶段，基本公共服务均等化目标将从经济目标主导下的城乡二元特征转变为结构体系不断完善的综合性改革。[3]为此，近年来浦东新区从以下4个方面进行了积极探索：

1.完善保障民生的财政预算体制

当前，民生问题受到社会各界尤其是政府部门的格外关注，财政改革的“民生”色彩愈加凸显。民生财政是实现基本公共服务均等化的根本路径，是发展成果由人民共享的最直接体现。[4]在构建全民共建、共享社会治理新格局中，细化基本公共服务均等化以保障民生，需要以财政体制改革为契机，合理调整区内财力的分配关系，加大财政资金保障力度，同时注重基本公共服务投入公平和效率的平衡，改革财政拨付机制，优化财政支出结构。这与十八届三中全会“深化财税体制改革，建立现代财政制度”的精神一脉相承。自2009年原南汇区并入浦东新区以后，浦东新区财政局在调研分析区域内南北镇财政体制的基础上，进一步完善了财政预算体制。为了保障和改善民生，财政预算按照“一级政府、一级财政，事权与财权相统一”的要求，理顺了养老、医保、就业等九大民生方面，市、区、镇三级分担的财力投入体制。

表1  浦东新区财政预算体制改革政策一览

资料来源：作者根据浦东新区财政局提供资料进行整理

2.设立基本公共服务财政专项基金

基本公共服务具有内涵丰富、特征多元的特性。相关研究表明，简单增加基本公共服务领域的财政资金投入并不能立即改善区域内基本公共服务的差距。单纯提高人均社会保障经费对缩小基本公共服务城乡差距也没有明显作用。[4]因此，坚持突出重点、加大资金统筹力度、创新资金支持方式，聚焦突出、亟待解决的民生热点难点问题成为基本公共服务供给领域“补短板”的政策诉求。浦东新区结合实际情况，建立了社会保障、公交发展等相应财政专项基金。如在社会保障方面，针对城乡居民医疗保险建立了专项统筹基金。在公交事业发展方面，为了解决人口大量导入后产生的公共交通问题，设立了公共交通发展基金。2012年区级预算安排专项转移支付5亿元，主要用于与市政府相关改革措施配套的“乡财县管”激励资金、大型居住社区补贴等方面。实践表明，基本公共服务财政专项基金的设立对促进基本公共服务均等化的提质增效具有重要作用。[6]

3.制定引导社会事业发展的财政扶持政策

基本公共服务是一个社会人们生存和发展必需的基本条件，是一个社会非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准。[7]但是各项社会事业亟待发展，所需资金投入巨大，政府有责任和义务充分发挥财政投入“四两拨千斤”的撬动作用，积极引导社会的资金、人才、资源为民生发展服务。“十一五”期间浦东新区先后制订了进一步促进养老事业发展的财政扶持意见、促进民间组织发展的若干意见等一系列促进社会事业发展的财政扶持政策。在此基础上，又出台了“十二五”期间促进浦东新区社会组织发展的财政扶持意见及“十二五”期间浦东新区养老发展扶持政策。通过这些政策，有效发挥了财政资金的撬动作用，引导大量社会资金进入社会事业发展领域，推动了新区社会事业迅速发展。

4.探索政府购买服务的财政投入模式

十八届三中全会明确提出要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。近年来新区政府基本公共服务的供给模式已从传统的政府直接承担、大包大揽的阶段走向市场化服务供给阶段。为进一步转变政府职能、创新政府提供公共服务的方式，优化财政投入模式、节约财政支出、提高财政资金使用效率，浦东新区财政积极推进政府购买服务的投入模式，共涉及财政资金500547.76万元。其中2008年120942.70万元，占财政支出2.72%；2009年167945.39万元，占财政支出3.53%；2010年211659.69万元，占财政支出4.04%。2011年，浦东新区政府购买服务的事项共分22大类，122个子项目。其中纳入政府采购目录的共有21项，占财政支出2.12%；有政策依据的有21项，占财政支出0.89%。

二、基本公共服务均等化的财政投入与主要问题

党的十八大报告把“到2020年总体实现基本公共服务均等化”作为全面建成小康社会的目标之一，要求加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。但是，由于现行财政投入模式、不同区域经济发展水平差异以及政府购买服务机制的不完善，使得公共服务的财政保障体制机制在运行中仍存在若干问题。[8]为有效推进基本公共服务均等化，仍然需要突破目前公共服务财政保障机制与模式方面存在的问题。

1.基本公共服务财政投入总量和结构均有待优化

基本公共服务主要是政府提供的，政府对基本公共服务的财政投入状况在相当程度上也决定了基本公共服务的数量和质量。[9]从财政投入的总量来看，浦东新区社会民生不断改善，以2012年为例，社会民生投入达到249.43亿元，占财政支出的37.4%，但与发达国家相比还存在着一定的差距。从投入结构来看，我国当前在保障公共服务经费的财政预算方面，政策上未能与时俱进。比如，采取因素法核定人员标准，按户籍人口数量核算下拨经费，这种无差别单一标准的预算安排并不能使政府提供更好的公共服务。浦东新区地域广，流入人口多，处于城乡差别很大，二元结构矛盾突出的发展阶段。“人口空间移动与公共管理和服务资源配置之间是双向互动的关系。大量浦西和外来人口导入，受外来人口迁移和市内人口迁移双重影响，现有的公共资源配置与常住人口总量及其结构不相匹配。”[10]

2.区域、城乡与人群间的基本公共服务供给失衡

区域基本公共服务均等化体现了公共财政和发展财政的统一。地方财政支出的结构、偏好与民生性支出的效率，是导致区域间公共服务差异的重要因素。[11]由于发展水平不同，经济基础各异，当前城乡之间、区域之间、人群之间多重二元结构矛盾仍然十分突出，基本公共服务均等化面临着很大压力，财政均等化水平也有待于提高。从浦东新区来看，这种不平衡主要表现在以下方面：

一是区域间不平衡。突出表现在南片(原南汇区地域)和北片(原浦东新区地域)的财政保障水平上。南片在教育、医疗卫生、社保等方面，公共财政保障水平明显低于北片。例如，2012年浦东新区24个镇中，财力规模在5亿元以上的镇有7个，数量占29.2%，资金量占43.5%；财力规模在3-5亿元的镇有11个，数量占45.8%，资金量占45.5%；财力规模在3亿元以下的镇有6个，数量占25%，资金量占11%。其中最高的川沙新镇为8.3亿元是最低的老港镇1.2亿元的7倍。可见镇域之间财力高低落差很大，发展不均衡问题较为突出。

二是城乡间不平衡。城乡之间公共财政保障水平相差较大。目前浦东新区优质教育资源和医疗卫生资源大多集中在城区，城乡教育和医疗卫生水平的不均衡性十分显著。全区6所市实验性示范高中和6所市示范性幼儿园几乎都在城区，而郊区学校由于处于区域边缘的地理位置、交通不便以及办学开放度较低，整体办学水平不高。同样，卫生资源配置也不均衡，全区9所三级医院大多集中在沿江街镇，而地域较广的南部地区和城郊地区目前仅有一所新建的三级医院，城郊居民难以就近享受优质医疗资源。

三是人群间不平衡。由于历史原因和发展水平的限制，外来人员尚无法享受与本地居民水平一致的基本公共服务，在教育、医疗、住房和养老保障等方面均存在较大差距。例如，教育方面外来人员子女尚不能完全参加本地高考。外来人员的医疗保障水平较低，对于外来人口的住房保障覆盖还比较困难，投奔子女、亲友的外来老年人群尚未纳入基本公共服务的范畴。

3.政府购买基本公共服务的机制需要创新

全面建设基本公共服务均等化的财政体系是一个漫长的过程。特别是随着各项改革的推进，一些深层次的矛盾逐渐暴露，制约了财政有效提供公共产品的能力和水平。“审视政府购买公共服务的困境，需求方缺陷和供给方缺陷是政府面临的最大挑战，能否成功地超越和克服需求方缺陷和供给方缺陷，是决定政府购买公共服务成败的关键所在。”[12]以浦东新区为例，虽然政府对购买基本公共服务进行了大力探索，取得了较好的成效，但也存在一些问题。

一是从服务购买主体来看，政府职能转变还没有到位，事业单位改革正在进行中，事业单位职能范围依然十分广泛，抑制了市场和社会力量的发展。二是从服务提供主体来看，部分公共服务企业和社会组织本身不够成熟，特别是社会组织发育还不完善，覆盖面不够宽，无法承接政府购买服务的内容。尽管新区政府近年来大力扶持社会组织的发展，但其覆盖范围、功能等仍不能满足新区经济社会发展的要求，社会组织的发育仍有很大的潜力。三是从服务购买平台来看，政府与企业和社会组织之间缺乏了解，信息不对称。政府想将某项职能通过购买服务的形式来实现，却不知道是否有相应的企业或社会组织可以提供这方面的服务；有些企业或社会组织可以提供某些服务，但却不知道应通过何种途径、向哪个部门申请，或者不知道哪些部门需要这些服务。四是从服务购买的内容来看，各界还存在着不同的认识。有时候概念比较模糊、容易混淆，一些本该购买的服务未采用购买的方式，一些直接拨付的要求却被冠上了“购买”的名义。

三、推进基本公共服务均等化的政策目标与制度保障

基本公共服务均等化需要充分发挥财政供给的导向作用，着重推进政府主导、市场提供、社会参与等相互衔接的基本公共服务供给机制和均等发展格局。我国经济进入新常态意味着未来一段时期将是社会经济转型的关键时期。在此期间，浦东新区的基本公共服务均等化发展也是挑战与机遇并存。继续推进基本公共服务均等化，需要进一步优化思路、明确政策目标，并在此前提下选择更加合理的实施路径。

1.基本公共服务均等化的改革思路与政策目标

在浦东建成较为完善的基本公共服务管理系统、初步形成财政投入制度化、服务供给多元化、服务水平均等化、管理体系规范化的服务格局，实现“财政支撑、统筹有力、研究先行、政策导向、制度完备”的公共服务投入和均衡发展新格局和新体系。具体的政策目标包括：

一是构建分工协作、运转顺畅的基本公共服务管理体制与机制。这方面主要是通过促进基本公共服务资源的均衡布局和有效利用，使公共资源的宏观配置效率显著提升，从而能够在3年左右的较短时间内初步建立与上海和浦东新区经济社会发展水平相适应的、较为完备的基本公共服务体系。

二是建立基本公共服务政府购买与社会组织培育相结合的制度。通过政府购买服务来促进社会组织的发展，依托多元化、多主体的竞争来提升基本公共服务主体的服务水平和服务能力，充分发挥各类基本公共服务供给主体的服务功能和服务效率。

三是改变基本公共服务的财政保障方式，扩大政府购买服务力度。从传统的财政直接拨付方式转向以市场竞争为基础的政府购买服务。可在养老基本公共服务领域选择若干政策试点项目，在政策试点基础上总结经验，逐步推广到其他基本公共服务领域。由此不断提高政府购买公共服务的比例，先期实现可购买的基本公共服务中政府购买比例达到50%。

四是体现财政购买服务与相关部门监管服务的有效整合。通过政府购买服务和谈判机制的建设，形成政府主导、市场配置、结构合理、协调发展的基本服务供给体系。到2020年，在政府能够购买的基本公共服务中，购买服务的比例达到100%，在全国率先实现基本公共服务均等化。

2.基本公共服务均等化的实施路径与政策建议

(1)政策路线图与时间表

针对浦东新区基本公共服务均等化的进程，设计改革的路线图与时间表，拟将整体的基本公共服务均等化改革分为三个阶段：

一是分类梳理阶段。各行业主管部门梳理好基本公共教育、就业服务和社会保障、基本社会服务、基本医疗卫生、计划生育、基本住房保障、公共文化、公共体育和残疾人基本公共服务9大类基本公共服务的产品分类，细化并明确各类基本公共服务包的内容和项目。

二是政策试点阶段。优化财政支付工具并进行基本公共服务政府采购的政策试点。按照“先易后难”的原则进行探索，从民政养老领域的基本公共服务开始政府购买服务试点。建议制定基本公共服务均等化“三年行动计划”，逐步扩展到就业服务和社会保障、基本社会服务、公共文化、公共体育和残疾人基本公共服务6类基本公共服务。

三是政策推广阶段。在政策试点评估的基础上继续推进基本公共服务均等化工作，基本公共教育、就业服务和社会保障、基本社会服务、基本医疗卫生、计划生育、基本住房保障、公共文化、公共体育和残疾人基本公共服务9大类基本公共服务全部纳入政府采购范畴。完善财政转移支付政策，就基本公共服务均等化的财政投入绩效进行系统评估并政策推广。

图1  浦东新区基本公共服务均等化政策路线图与时间表

(2)实施路径与政策建议

按照以上政策路线图的设计，基本公共服务均等化的实施路径与政策建议包括：

一是明确基本公共服务分类。按照基本公共服务包的内容和性质，财政部门需要会同相关管理部门就基本公共服务进行具体的分类。按照基本公共服务属性和财政出资方式的口径，拟将基本公共服务分为普惠型、引导型、发展型三类。其中：

普惠型公共服务是指涉及公共安全或无法确定特定受益人群，而由全体人群受益，需要政府无条件提供和覆盖的基本公共服务。例如，教育行业中的义务教育阶段费用；卫生行业中的传染病防治、免疫疫苗接种；文化领域的场馆开放、阅读平台建设等，环境部门的绿化建设、PM2.5污染治理、垃圾处理等。

引导型公共服务是指按照常住人口口径以及和上海市居住证积分制度相结合来实施的对于浦东新区发展所需要人群的基本公共服务。例如，教育领域的中等职业教育免费和助学金。

发展型公共服务是指限于户籍人口，由各个经济较为发达、条件和基础较好的街镇推行的特色基本公共服务项目。这些项目是未来随着经济与社会发展，基本公共服务均等化水平提高和动态发展的服务政策储备。例如贫困人口的救济；卫生和计生部门的女性乳腺癌筛查、65岁以上户籍老人的健康体检、精神疾病防治、大肠癌筛查；教育部门的贫困学子大学助学金、重点大学入学奖励；文化相关的社区图书馆建设、发放口罩等。各行业主管部门可以对照《上海市基本公共服务体系暨2013-2015年建设规划》中不同条线的基本公共服务领域的服务项目、覆盖人群和保障标准等内容，参照相应标准来细化基本公共服务包。

二是优化财政支付的政策工具。“实践证明，与传统的政府‘自给自足’和‘垄断供应’模式相比，以市场检验为标志的公共服务改革会大大降低公共服务供给成本，提高了公共服务效率。”[13]财政在基本公共服务均等化中的职责体现在其通过直接拨款和公共服务购买两种政策工具来实现，两种方式的作用机理和运行方式存在本质的区别。需要就基本公共服务的内容进行细化，明确哪些适用购买机制，哪些适用直接拨款。本研究认为，政府购买服务需要具备以下三个特征：一是基本公共服务可以量化，如免疫疫苗接种等；二是基本公共服务的价值取向非常明确，提供这类服务数量越多越好，如传染病防治；三是尽可能做到全覆盖，全体人群受益，例如空气污染的治理等。

从体制机制创新的角度来看，一般而言，通过拨款的方式来提供公共服务通常不要求竞争。其中适合拨款方式的主要有人员经费机构、运行经费和服务成本三大类。政府要提高公共服务均等化的效率，拨款的方式提供服务越少越好，而通过政府购买服务来提供竞争的基本公共服务越多越好。此外，政府购买基本公共服务过程中还需要健全服务竞争机制，建立购买评估制度。一是参照政府采购和招投标相关法律法规，制定具体操作程序，应通过媒体公开信息，符合资格要求的企业和社会组织均可参与，建立有效的竞争机制；二是研究制定科学的购买服务综合评价指标体系，加强政府对购买服务内容的监测评价，把购买服务数量和质量指标纳入各部门考核体系。同时，积极引入外部评估机制，建立多元化的绩效评估体系。

三是完善转移支付比例设定。在财政分权体制下，财政转移支付既是为了实现区域间各项社会经济事业的均等化发展而产生的一种重要的财政制度，也是缩小区域经济发展差异以及实现区域间基本公共服务水平均等化的一项重要的政策工具。[14]在事权和支出责任梳理明晰的基础上，考虑到部分镇因区位、经济财政发展水平、财力规模、历史原因等因素，承担辖区内基本公共服务支出有困难的，可由区财政区分不同区域等级、按一定分配因素计算一般性转移支付给予不同程度的财力补贴，以满足各镇基本公共服务水平均等化的要求。具体分配因素的选择，除目前已经使用的常住人口、人均财力、地均财力以及其他与基本公共服务密切相关的统计指标外，还应考虑引入积分制权重、三类基本公共服务补贴系数等因素，以使转移支付更有针对性和科学性，符合更加合理、有效的基本公共服务均等化政策目标。

具体到不同类别、不同类型的基本公共服务，可以按照其性质分别按照不同的比例进行分担。建议：普惠型基本公共服务由区级财政承担；成果型基本公共服务由区、镇两级财政共同承担。其中区级层面承担大部分，街镇财政承担小部分；发展型基本公共服务主要由街镇财政承担，区级财政给予适当鼓励。具体分担比例建议相关业务部门在明确行业基本公共服务的类别和项目之后，与财政局以及街镇共同协商决定。并且基本公共服务均等化的发展要求尽可能加大区级统筹的力度，促使区级统筹的基本公共服务项目比例逐步增加。

四是重视基本公共服务社会组织培育。社会组织的培育体现了十八届三中全会强化社会治理理念的精神和要求。“政府以多种形式向支持型社会组织购买公共服务是近年中国基层政府社会管理的创新方式之一，也是推动中国支持型社会组织发展的助力之一。”[15]但现有的社会组织发育不健全使得政府购买基本公共服务遇到了一定的难题。因此，社会组织由谁来培育的问题成为当前亟待解决的一个关键问题。承接政府购买服务项目客观上需要有一个适应和培育的过程。对此，新区财政需要创新管理理念，突破相关体制机制。一方面，突破政府职能转变过程中边界模糊，认识不统一的问题，发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，政府各部门间应该统一认识，形成合力，共同推进基本公共服务政府购买的改革试点。另一方面，要突破原来对社会组织的传统监管模式，借鉴并引入社会组织“负面清单”管理机制，将事前审核扩展到事中跟踪和事后监督，并通过公开信用评级的方式，以市场的力量加快培育和促进社会组织的健康有序发展。在基本公共服务均等化的进程中，政府每购买一项服务均将促进社会组织的培育和发展，在同一种基本公共服务的提供上至少培育3家以上服务提供的社会组织，以确保充分的市场竞争。

四、结语

基本公共服务均等化目标的实现是一项复杂的社会政策，和任何其他社会保障领域的重大改革任务一样，面临着利益的重新调整以及对于公平和效率双重目标的同时诉求。因而财政保障机制的完善与模式的探索就显得尤为关键。本文力图就我国地方政府在推进基本公共服务均等化过程中的财政保障机制进行制度设计和政策探索。通过研究发现，现阶段基本公共服务均等化的问题除了财政投入不足之外，更突出地表现为服务体系不健全和服务能力不足。现在面临的主要问题是基本公共服务内涵的动态化发展，服务的体系的不完善、以及服务主体的能力不足。

值得重视的是，经济新常态下，增速下滑的地方财政有可能会给基本公共服务供给带来更大的压力和挑战。因而解决均等化服务供给体系不完善和服务能力不足的问题显得更为困难和更为急迫。一方面，对于什么是基本的公共服务还未能系统地梳理清楚。基本公共服务的分类、标准化和价格的确定是进行有效财政保障的基础。另一方面，创新社会治理模式下基本公共服务的多元化供给已经迫在眉睫。而社会组织的服务能力的提升不是一朝一夕可以完成的。

针对我国目前公共服务体系存在的问题，必须通过从传统政府直接拨付的财政保障方式向政府购买服务进行探索。从短期来看，尝试政府购买服务只是一种引导，而要培育社会组织的服务能力，从根本上解决基本公共服务的高效率供给则需要一个更长的历史过程，“需要在社会政策体系建设和体制机制创新方面取得突破性进展。”[16]浦东新区财政保障机制与模式的创新探索将为地方政府基本公共服务均等化提供更多改革经验。

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作者简介：贺小林，男，(1985-)，上海行政学院社会学教研部讲师，博士；马西恒，男，(1969-)，上海行政学院社会学教研部主任，教授，博士。