[新常态]新常态下区域规划指标体系建设研究

基金项目：北京师范大学985专项研究项目“京津冀生态文明建设的总体战略策略”(2015KJJCB29)。

区域规划是促进区域科学发展的有效手段，而区域规划的核心是规划理念，关键是规划目标的确定和规划重点的部署。指标体系设计既是对规划理念的具体落实，也是规划目标的实际载体，区域规划指标体系建设意义重大。

但是，到目前为止，国内外还没有公认的区域规划指标体系，当前影响较大的是以下四大体系：一是英格尔斯的现代化目标体系(Inkeles Index System of Modernization)，该体系从人均收入、社会结构、文化教育和医疗条件等方面，提出了11个评价指标。由于英格尔斯标准简明、可测，数据容易取得，度量比较直接，因此受到许多人的青睐，并且迅速地被加以引用，尤其在中国目前向现代化迈进的时期，更被许多人奉为评估现代化的实用工具。现在看该指标体系存在一些不足之处：缺少生态、环保方面的指标，这在当前大力强调绿色发展和生态文明建设的大背景下是很不合适的；没有反应信息化和科技进步等方面的指标，也与创新发展和新型工业化等要求相悖；个别指标有交叉，由于婴儿死亡率和人口自然增长率是相关的，所以中国学者使用时只用其中的10个指标(即舍弃了婴儿死亡率指标)。实际上，如农业增加值占GDP比重、服务业增加值占GDP、非农业从业人员占全部从业人员比重，三项都是反映产业结构的，也没有必要全部纳入。二是国家统计局提出的全面小康监测指标体系。该体系从经济发展、社会和谐、生活质量、民生法制、文化教育和资源环境6个方面提出了23个考核指标。涵盖的面很广，但有些方面不好操作，如公民自身民主满意度、社会安全指数等。三是国家“十一五”规划从经济增长、经济结构、人口资源环境和公共服务及人民生活等四个方面，提出了23个规划指标。该体系从国家层面上看是合理的，但目前在区域层面，总人口(常住人口)、累积转移劳动力等指标可以不要，因为中国的就业平衡是在全国范围内维持的。此外，农业灌溉用水有效利用系数太难把握、很难监测。国家“十二五”规划沿用了这个指标，值得商榷。四是国家“十二五”规划，该规划从经济发展、科技教育、资源环境和人民生活四个方面提出了28个规划指标。该体系与“十一五”规划体系差不多。这就是说，国家层面的两个规划，用到区域层面，需要调整。尤其是较小的、低层次的区域，更应该突出自己的特色，体现自身的发展诉求。

特别地，中国经济社会发展已经进入新常态。新常态下区域规划要有新的理念，建立新的指标体系。其中的新理念就是中共中央关于“十三五”规划建议提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”①。因此，新的区域规划指标体系就必须瞄准这五大理念进行构建。考虑到“协调发展”与“共享发展”的交叉融合性，可将二者概括为“和谐发展”。此外，区域经济社会一般发展情况也应该纳入。这样说来，新常态下区域规划指标体系就是五大板块，即创新发展板块、绿色发展板块、和谐发展板块、开放发展板块和一般状况板块。

一、创新发展规划指标

创新发展强调把发展基点放在创新上，形成促进创新的体制架构，塑造更多依靠创新驱动、更多发挥先发优势的引领型发展。在区域规划指标体系建设中的创新，更多的指具有操作性的科技创新。描述科技创新发展的指标，包括创新投入和创新产出两个方面。其中创新投入包括研发经费、科技人员、人均受教育年限等；创新产出包括高新技术产业增加值、发明专利等。国家“十一五”规划中曾把研发经费占GPD比重、人均受教育年限等纳入，而没有创新产出方面的指标；“十二五”规划中则把九年义务教育普及率、高中阶段毛入学率、研发经费和万人发明专利数等作为创新发展的规划指标。最后一个指标即发明专利，属于创新产出成果。英格尔斯的现代化指标中，有大学生入学率等指标，该指标与人均受教育年限等的价值相仿。全面小康社会建设中，除研发经费外，还包括了文化产业增加值占GDP比例、文化娱乐消费占家庭生活消费比例等。其实，这几个指标不如用高新技术产业增加值占GDP比例、战略性新兴产业增加值占GDP比例好。当然，高新技术产业和战略性新兴产业需要根据特殊界定来核算，好在国家对此已经有明确规定，其中高新技术产业自不必说，战略性新兴产业也有专门界定(见表1)。

注：*为“十一五”规划中有的，#为“十二五”规划中有的，@为英格尔斯的现代化指标；&为全面小康建设指标；指标性质中的“预”即“预测性指标”；“约”即“约束性指标”，下同。

二、绿色发展指标体系

绿色发展强调坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。因此，必须努力建立资源节约、环境友好社会，普及生态文明，发展循环经济。绿色发展也要求调整产业结构，增加环保投入等。因此，绿色发展规划指标可以从这些方面入手。

在区域层面，在新常态下，如下的指标可考虑作为规划指标，详见表2。

国家“十一五”规划中，曾把单位GDP能耗降低、单位工业用水量降低、农业灌溉利用有效系数、工业固体废弃物综合利用率、主要污染物(二氧化硫、化学需氧量)和耕地保有量及森林覆盖率等作为规划目标；“十二五”规划中，涉及的指标包括：耕地保有量，单位工业增加值用水降低，农业灌溉有效利用系数、非化石能源利用占一次能源比例、单位GDP能耗降低、单位GDP碳排放降低、主要化学污染物(化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物)减少、森林增长(森林覆盖率、林木蓄积量)等。其中化学污染物分得太细，增加了监测的难度；木材蓄积量也不是很合适，因为这个指标的操作性较差(主观性较强)，不同人员、不同方法测得的结果也不大可比。此外，农业灌溉用水有效利用系数的操作性也值得商榷。全面小康建设指标中，有单位GDP能耗、耕地保有面积指数和环境质量指数等三大指标，其中后两个指标需要特殊计算，显得直观操作性不够强。

三、和谐发展指标体系

协调发展要求增强发展协调性，坚持区域协同、城乡一体、物质文明精神文明并重、经济建设国防建设融合，在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲；共享发展则是按照人人参与、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。为此，必须统筹区域协调发展，统筹城乡协调发展，特别关注弱势群体和基本公共服务均等化。因此，可以从城乡之间、区域之间和不同群体之间的角度考察“协调发展”；从基本生活保障、失业保障及社会保险覆盖情况设计“共享发展”评价和规划指标(详见表3)。

国家“十一五”规划中，曾把城镇基本养老保险覆盖人数、新型农业合作医疗覆盖率、城镇登记失业率等纳入；“十二五”规划则使用了城镇登记失业率、城镇参加养老保险人数、城乡三项基本养老参保率、城镇保障性安居工程建设等作为规划指标，对农村未设专门指标。这两个规划都没有直接将城乡收入差距、地区收入差距和群体收入差距考虑进来，也没有考虑到弱势群体的生存要求。为此，我们提出了如表3所示的“和谐(协调、共享)”规划目标体系。

四、开放发展指标体系

开放发展即努力开创对外开放新局面，丰富对外开放内涵，提高对外开放水平，协同推进战略互信，努力形成深度融合的互利合作格局。

开放发展取决于两个方面：一是对外的影响力和包容性，二是内部的一体化进程。国家“十一五”规划和“十二五”规划都没有与此对应的规划指标，主要原因是作为国家一级的宏观规划，没有必要把很难控制的相关指标如外商投资额、进出口贸易额等作为规划目标。为此，我们构建了如下的区域层面开放发展的指标体系，详见表4。应该说，这样的指标体系，比较适合于省域层面，特别是城镇化高级阶段的区域发展规划。

说明：本表中的所有指标均为正向指标

五、经济社会发展基础性指标

除上述不同理念下的规划指标外，区域规划还应该体现出本地区未来一段时间内经济、社会发展的基本诉求。

现代化指标和全面小康指标包含了GDP或人均GDP等指标，但对于中国目前正处在经济起飞、工业化、城镇化快速发展阶段的区域来说，仅用这几个指标远远不够。国家“十一五”规划中，有GDP、人均GDP、总人口、城镇居民可支配收入、农村居民人均纯收入、五年新增就业岗位、五年转移农村劳动力人数等。其实，这后两个指标，即新增就业和转移农村劳动力在地方层面可以不作为规划指标，因为中国的就业是在全国范围内平衡的。此外，总人口是GDP和人均GDP的函数，这三个指标任取其二作为规划指标即可。“十二五”规划中则调整为GDP、城镇化率、总人口、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入和人均预期寿命、城镇新增就业人口等指标。这些指标应该都纳入。

结合中国的统计制度，并考虑到前面几方面有的已经涉及或涵盖了部分经济、社会发展的一般性指标，这里提出如下的经济社会发展基础性指标。详见表5。

六、结论和讨论

从创新、和谐(协调和共享)、绿色、开放发展等角度，提出了新常态下区域规划指标体系。总结上述，可得如下几点结论：

第一，上述指标体系瞄准中共中央关于“十三五”规划建议，基本可以体现出“创新、协调、绿色、开放、共享”发展的要求。因此，今后相当长的一段时间内，应该按照这个框架搭建适合于本地的规划指标体系。而且这些指标都有统计数据支撑，具有较强的操作性。

第二，和以往的规划指标相比，上述指标体系不仅涵盖了国家“十一五”、“十二五”规划和英格尔斯的现代化指标中的大部分指标，而且更能体现出中国新常态下区域规划的战略要求，增加或细化了创新和共享方面的指标，并拓展了区域规划的新要求，即增加了开放发展板块的指标体系。因此，其创新性也是明显的。

第三，需要说明的是，上述指标体系更多的是从理论和理念出发提出的，对于具体的区域规划而言，没有必要把这些指标都纳入；事实上，上述的指标也太多，加起来50多个，不便于操作。为此建议，在具体区域的规划实践中，要根据各区域的具体情况做出取舍。

第四，指标体系建设还应该包括各指标的性质，即国家“十一五”、“十二五”规划中的“预期性”或“约束性”。其中预期性目标是期望达到的目标，主要依靠市场主体的自主行为实现；约束性目标是政府的责任，要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量确保实现。从理论上说，上述指标体系中，绿色发展、共享发展中的大部分指标，应该是约束性的；开放发展的大部分指标应该是预期性的；而和谐发展、创新发展中的指标，有的应该是约束性的，有的应该是预期性的。

注释：

①中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议，http://www.caixin.com/2015-11-03/100869612.html。

参考文献：

[1]方创琳，毛汉英.区域发展规划指标体系建立方法探讨[J].地理学报，1999，(5).

[2]童星.“现代化”指标体系研究的再认识——兼论“提前”、“率先”应当慎提[J].南京师大学报(社会科学版)，2005，(6).

[3]国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[EB/OL].www.gov.cn/2011lh/content_1825838.htm，2011-03-16.

[4]覃成林.基于协调与共享发展的中原城市群建设制度创新[J].地域研究与开发，2008，(6).

[5]田杰，等.我国各地区现代化进程研究[J].中国软科学，2002，(6).

[6]胡鞍钢，周绍杰绿色发展：功能界定、机制分析与发展战略[J].中国人口·资源与环境，2014，(1).

[7]曾令超.科学发展观与和谐发展[J].贵州社会科学，2006，(3).

作者简介：吴殿廷，男，北京师范大学地理学与遥感科学学院教授，博士生导师，博士；胡灿，北京师范大学地理学与遥感科学学院硕士生；吴迪，北京师范大学地理学与遥感科学学院硕士生。