[京津冀]行政区划调整如何助推区域协同发展？——以京津冀地区为例（下）

(二)京津冀：广域市制与北京的大城市病

近代以来，京津冀三地始终存在比较明显的区域发展差距。新中国成立后，在发展惯性和一系列政策因素的作用下，三地的发展差距不断拉大，区域功能布局严重失衡。尤其是河北与京津两地，无论是经济发展水平，还是公共服务水准，都呈现出巨大的落差。然而，在各种资源不断向京津，尤其是北京聚集的同时，也使得北京出现了严重的大城市病：一是北京承担了过多的非首都功能，已经严重超出其资源和基础设施的承受能力，典型的如人口过度膨胀、交通拥堵、大气严重污染，并由此引发了一系列经济社会问题；二是区域生态环境压力日益加剧，水资源严重短缺，已成为东部地区，乃至全国人与自然关系最为紧张、资源环境超载最为严重、生态联防联治要求最为迫切的区域。特别是近年来，随着区域发展的资源环境约束日益收紧，以及国际城市间的集群化竞争态势日渐突出，北京的持续健康发展已经越来越离不开周边地区，尤其是津冀两地的配合与支持。在这种情况下，津冀两地再次表现出“拱卫京师，以固根本”的战略意义。与之相对应，中央对京津冀协同发展的基本指导思想也是以“有序疏解北京非首都功能、解决北京‘大城市病’为基本出发点”⑥。

需要指出的是，长期以来困扰西方国家的地方政府“巴尔干化”问题，并由此引发的大都市区中心城市发展空间严重受限，乃至衰落等问题，在京津冀地区并没有明显的表现。上述状况的出现，主要是因为中国的大都市区普遍实行广域市制，且行政区划调整变更程序相对简便易行，从而有效避免了政府结构体系的零碎化趋势。各类城市，尤其是大中城市的辖域普遍比较广阔，发展空间比较充足。这一点，从近年来行政区划调整的主导类型以及县(县级市)与市辖区的数量和比例变化，都能够得到印证。

从行政区划调整的类型来看，1997年“县改市”被冻结后，我国行政区划的重点开始转向了大中城市空间的扩张，再加上“扩权强县”和“省直管县”试点工作对地级市政府的反向刺激作用，县(市、镇)改区迅速成为行政区划调整的主导类型。例如，在2012至2015年的县级及其以上行政区划调整中，县(市、镇)改区占据的比重分别达到了35%、42%、67%和57%⑦。

从县(县级市)与市辖区的数量和比例的变化来看，近年来各级城市，尤其是大中城市，通过增设市辖区的形式扩展城市的发展空间，已经变得非常普遍。这也导致即使近年来国内大中城市频频出现市辖区合并现象，市辖区的总量仍由1978年的488个增加到了2014年底的897个，增长了近1倍。同时，市辖区在各类县级政区中的占比由1978年的18%上升至2014年的31%，县的占比则由79%下降至56%⑧。

具体到北京来看，从1949年至1958年，北京的辖域面积同样经历了一个快速扩张的过程。新中国成立初期，北京的行政区划被大致划定为东至通州，西至门头沟，南至黄村，西南至长辛店，北至沙河。之后，逐渐将原属河北省管辖的诸多区域划归北京：1956年2月将昌平县划归北京；1957年9月将大兴县新建乡划归北京；1958年3月将通县、顺义、大兴、良乡、房山五个县和通州市划归北京；同年10月又将怀柔、密云、平谷、延庆四县划归北京。至此，北京的行政区划格局基本成型。目前，北京的辖区面积达到了1.7万平方公里，在四个直辖市里排名第二，仅次于重庆(8.2万平方公里)。但需要指出的是，重庆在直辖之初就带有鲜明的“大城市、大农村”色彩，其政区格局更像是一个省，与京津沪有较大的不同。在京津沪这三个可比性较强的直辖市之中，北京的辖域面积最大，而经济总量在上述三市中排名第一的上海，辖区面积则仅为6430平方公里，仅为北京的1/3左右，天津的1/2左右。

综上，以行政区划手段推进区域协同发展，主要适用于实行狭域市制的西方国家大都市区中心城市。与很多西方国家和部分国内城市急需通过调整行政区划解决城市发展空间不足不同，京津冀地区虽然具有明显的大都市区特点，但京津两个超大城市目前都还拥有比较充足的发展空间。尽管说相对窄小，但是还没完全填满，尚未达到规模效应外溢的阶段。因此，在推动京津冀协同发展的过程中，不宜贸然采取行政区划手段，相当长的时期内都应主要通过促进地方政府合作，以及构建多功能大行政区等准行政区划手段，打破“行政区经济”、“行政区行政”对区域协同发展的阻隔。

四、行政区划手段推动京津冀协同发展的策略导向

(一)推动京津冀协同发展的行动策略

从典型国家和地区的经验来看，协调区域发展的首要问题就是保障区域中心城市的持续健康发展(Bingham & Kalich，1996)。根据这个思路，京津冀协同发展首先是为了解决北京的发展困境，缓解大城市病问题，其次是天津这一紧邻北京的特大型城市的发展定位和发展空间问题，然后是河北省环京津城市的发展定位以及河北其他地区的发展问题。总体来看，解决北京的大城市病问题，一方面需要中央政府的推动和北京疏解城市功能的“壮士断腕”，另一方面也需要津冀在认同北京区域核心地位的前提下，为北京而改变自己，在服务北京的同时借助北京的资源，围绕北京发展自己。

总结近40的发展历程，可以发现京津冀协同发展的几点不足：第一，2015年《京津冀协同发展规划纲要》正式出台之前，始终缺乏顶层设计；第二，市场经济发展不成熟，市场配置资源的作用得不到充分的发挥；第三，天津参与区域合作的积极性较低；第四，河北参与区域合作的热情较高，但未找到合适的协同发展方式(张可云、蔡之兵，2014)。

上述特点的背后，则是长期以来始终未能妥善协调的三个基本关系，即北京与首都的关系、北京与天津的关系、北京与河北的关系。上述三大关系难以妥善处理的关键原因在于北京：作为首都，在北京的府际关系概念里，首要的是北京与全国的关系，其次才是北京与所属经济区域的关系。这就导致北京作为全国的中心，对周边地区及全国的聚集和吸附作用明显，而向周边地区的扩散却很少：一方面，北京想要的过多、承担的过多、愿意放弃的太少；另一方面，北京的首都属性使其凌驾于河北与天津之上(杨龙、胡世文，2015)。由此来看，京津冀三地通过自行磋商的方式推动区域协同发展，很难实质性推进。因此，唯有通过顶层设计，才能快速、深度地推动京津冀协同发展。而且，在“三地四政府”的格局下，京津冀地区实际上是一种“特区”，即国内唯一包含首都的区域。这一点与长三角、珠三角都存在明显的不同，中央势必会介入。中央主导推动的最大优点是可以快速解决三地政府的协调问题。在京津冀地区，不仅需要中央倡导合作，也需要中央在必要的事务中发挥主导作用，如区域整体规划的制定和推进。

除了中央的直接推动之外，京津冀地区的城市间也需要自身的协调机制。北京作为区域中心城市，是解决大城市病的主要获益者，应该承担更多的合作成本。因此，可以由北京发起成立区分不同领域的城市合作机制，配合中央，协调北京与周边城市的合作。在这类城市间协调机制里，既要突出北京的核心地位，也要切实保障其他城市能够从合作中受益。除此之外，京津冀三地以及区域内各个城市之间还需要成立平等的协调和沟通机制作为补充。

(二)构建京津冀协同发展机制的具体路径

通常情况下，推动区域协同发展是一个循序渐进的过程。在京津冀协同发展机制的具体路径方面，也应遵循这一原则，采用分步走的策略，并在实践中进行不断的调整、修正。具体来看，在借鉴马海龙等人研究成果的基础上(马海龙，2010)，笔者认为京津冀协同发展机制的具体推进路径可以大致分为短期、中期和远期三个阶段(参见图2)。

图2  构建京津冀协同发展机制的具体路径

短期来看，考虑到京津冀区域合作的现状和动力，很难期望三地通过平等协商的方式深入推进区域协同发展。因此，短期内应主要强调中央的顶层设计，通过构建中央主导下的京津冀区域协同机构，促使三地政府逐步达成区域协同发展的共识。中期来看，通过初期阶段中央的强力推动，京津冀三地的合作已经取得了一定的成效，三地间的伙伴关系开始初步形成。因此，这一阶段中央政府应适时与三地政府共享区域协同发展的主导权，推进三地构建起类似于京津冀区域政府联合会的协作机构，并使其逐渐承担起扩展区域合作范围、制定协作章程等重要任务。长远来看，经过前两个阶段的建设，京津冀三地已经建立起了比较扎实的伙伴合作关系，因此中央政府可以考虑将区域合作的主导权完全交还给三地政府，只承担有限的监督者和仲裁者角色。与此同时，京津冀区域政府联合会等组织在区域协同发展中承担的角色则越来越重要，最终将演变为区域发展的核心决策机构(多功能大行政区)。