[新常态]新常态下我国矿产资源领域规划编制研究

2016年10月21日来源:国研网作者:中国地质大学(武汉)经济管理学院任思达杨树旺武汉工程大学法商学院付书科

目前，我国经济社会发展已经进入新常态，习近平总书记指出“要正确认识我国经济发展的阶段性特征，进一步增强信心，适应新常态，共同推动经济持续健康发展”。如何深刻认识新常态，如何努力适应新常态，如何积极引领新常态是当前政界、学界广泛关注的问题，特别是矿产资源规划管理领域必须稳健采取相关对策予以应对的现实问题。

1 新常态下矿产资源领域相关规划形势的总体研判

进入21世纪以来，为适应改革发展的需要，我国先后编制实施了两轮矿产资源规划，对规范矿业权市场配置、加快转变矿产资源管理方式、提高矿产资源利用率和为经济发展的贡献率都发挥了重要作用，“一降三升”的矿业发展态势在矿业结构布局中逐步呈现，矿产资源规模化、集约化利用程度不断提高。据国土资源部数据显示，2015年初，我国矿山总数由近13万家降至10万家左右，矿业总产值增长超过150%，重要矿产开采量增幅超过40%，大中型矿山比例由7.8%提高到9.1%。矿业经济发展、矿产资源勘查开发格局已呈现出积极向好的态势。2016年我国将进入“十三五”规划编制和实施的关键时期，此期恰逢“四个全面”战略实施的关键5年，这对矿产资源领域相关规划的编制和实施提出了新的更高要求，我们必须科学研判、准确把握、有所作为。

1.1 新常态对规划编制提出了新要求

(1)新常态对资源保障提出了新要求。新一轮规划正值全面建成小康社会的关键时期，油气等清洁能源矿产需求将持续增长；煤炭等固体矿产需求增速趋缓，但仍将保持较高水平；稀土等战略性新兴矿产需求呈现快速增长态势，供需矛盾突出。

(2)新常态对环境保护提出了新要求。矿产资源既是重要的自然资源，也是生态系统的重要构成要素。在新常态下的矿产资源管理和矿业发展中必须将生态环境保护放在更加突出的位置。

(3)新常态对全面深化改革、全面推进依法治国提出了新要求。党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。为此，必须深化矿产资源管理改革，加快管理职能、管理方式转变，切实加强规划制定、市场监管和公共服务；必须坚持依法管矿和依法行政，加快健全矿产资源规划体系，完善规划编制实施管理制度，进一步提升依法依规管矿用矿的能力和水平。

1.2 国土资源工作新定位对规划编制提出了新任务

党的十八大以来，习近平总书记、李克强总理多次系统深刻地论述国土资源问题，提出了一系列新要求、新举措。国土资源部也提出了“尽职尽责保护国土资源、节约集约利用国土资源、尽心尽力维护群众权益”的国土资源工作新的职责定位。按照这一新定位，在规划编制实施中要更加突出资源保护、资源节约、服务民生等内容，工作布局、重大工程设置等要更多地向特色优势矿产保护、资源综合利用和服务民生地质矿产项目倾斜，完善激励约束机制，健全资源开发收益分配政策，使规划成为落实职责定位的重要平台和抓手。

1.3 矿产资源管理和改革中的矛盾对规划编制提出了新期待

改革开放以来，我国矿业发展迅速，有力支撑了经济建设和社会发展，也为繁荣世界矿业做出了重要贡献。同时也要看到，我国矿业发展总体水平不高，国内资源保障基础比较薄弱，开发利用比较粗放，开发环境代价过大，收益分配矛盾比较突出，国内企业参与全球竞争能力不强。资源管理中一些深层问题和矛盾尚未得到有效解决，政府对资源的直接配置仍然较多；开发利用布局结构需要进一步优化，综合勘查、综合开采政策尚未有效落实；总量调控效果不够理想，煤炭、水泥、钢铁等资源供给不足与配套产能过剩矛盾并存；地上地下资源开发利用统筹不力等等。这些问题都需要在规划编制中认真研究，努力解决。

2 新形势下矿产资源领域相关规划编制的重点把握

2.1 总体目标

全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，围绕构建“调查评价扎实、规划调控科学、勘查快速突破、开发规范有序、市场监管有力、权益保障到位”矿产资源管理工作新格局的要求，以提高资源保障能力为目标，以转变资源利用方式为主线，以改革创新为动力，正确处理政府与市场、当前与长远、局部与整体、国内与国外的关系，坚持开发保护并重、保护为主，开源节流并举、节约优先，统筹安排矿产资源勘查、开发、保护、储备与国际合作等各项工作，加快形成以规划编制实施为基础的宏观管理体系，切实发挥规划的统筹引领、宏观指导和监管依据作用，为经济社会持续健康发展提供坚实支撑和保障。

2.2 重点内容

(1)优化开发利用布局是前提。既有的矿产资源规划分区管理制度，在优化勘查开发布局和资源整合中发挥了重要作用，并为国家“十二五”规划所吸纳，其操作性强、行之有效、符合实际的特点已被实践所证明，在新一轮规划编制工作中我们要予以坚持，并侧重研究和探索不同层次的分区布局。首先是做好战略引导性布局。基于经济社会发展、资源环境条件相

协调，统筹确定矿产资源勘查、开发与保护的总体布局。第三轮矿产资源规划编制要重点提出一批勘查开发基地，在空间上形成保障国家资源安全的重要战略核心区域。其次要做好重点工作布局。划定一批重点区域，将规划主要任务落地，并作为相关政策支持的重点区域，主要包括：重点调查评价区、重点勘查区、地质环境重点治理区、绿色矿业示范区和矿业经济区等。第三要做好管理功能分区。划定一批国家规划矿区作为国家和地方矿产资源勘查和开发的重点区域，并加强重点部署和统筹监管。

(2)制定差别化管理政策是基础。一方面要制定区域差别化政策。要结合实际，充分考虑经济社会发展布局和资源环境条件，明确本地区矿产资源管理政策导向和准入条件，不搞“一刀切”。另一方面要制定矿种差别化政策。国家及规划要研究制定战略性矿产资源名录，省区级规划要确定重点规划矿种，明确不同矿种勘查开发的主攻方向和准入条件。同时还要着力研究制定扶持性差别化政策。要针对不同矿种，尤其是不同战略性矿产资源勘查开发时序，采取不同的扶持手段，如资金投入、项目安排等政策。

(3)完善开发利用总量调控机制是目的。第三轮矿产资源规划的编制要科学研判宏观经济形势，依据国家产业政策布局区分情况分类调控，合理控制资源开采总量，保持矿业经济平稳健康运行，对拟纳入规划的开发项目要结合国家产业政策和调控要求严格论证，从严把关，按照“主体整合、总量控制、采储平衡、保护严格、依法维权、协调发展”的思路科学论证总量控制指标，合理确定开采消耗和新增储量任务，建立动态平衡机制，以确保矿业经济的可持续发展。

(4)着力打造规划实施平台是关键。一要打造以产学研相结合的地质矿产科技创新平台，提高矿业发展质量和效益。二要打造以找矿突破战略行动为主线的资源保障平台，提高资源自主保障能力，确保国家资源安全。三要打造以绿色矿业为主题的生态文明建设平台，促进矿业结构调整和转型升级。四要打造促进国际矿业合作的政策协调平台，提升资源全球化配置的能力，发挥“两种资源、两个市场”的作用。五要打造以构建新机制为重点的资源管理改革创新平台，增强矿业发展活力和动力，提高矿产资源规划管理的行政效能和资源利用效率。六要打造落实财政资金和重大工程的项目平台，切实发挥规划引领和指导作用，落实各项支持政策。七要打造以“一张图”为核心的综合监管平台，提升矿产资源监管能力和水平，为矿产资源领域相关规划编制和实施奠定基础。

3 矿产资源领域相关规划编制中的问题前瞻

为切实提高规划的科学性、可行性和有效性，规划编制中需要处理好以下六方面问题。

(1)努力解决和处理好规划编制与区域发展的结合问题。积极主动服务区域经济发展，是矿产资源规划编制的出发点和落脚点。一要坚持从经济建设大局出发，统筹规划资源开发布局，依托资源做大做强矿业经济，延伸产业链条，实现资源开发的规模化、集聚化、园区化，促进资源优势转化为发展优势。二要着力搞好勘查开发基地论证。对近年来探明的大中型矿产地进行全面梳理，论证筛选一批勘查开发基地纳入全国规划，作为保障国家能源资源安全的重要战略支撑；各省(区、市)可根据实际情况，划定一批重点矿区，作为本地区资源产业基地纳入省级规划。三要处理好资源开发与经济转型升级问题，大力发展循环经济，加快构建多元化产业体系，培育壮大优势产业。

(2)切实解决和处理好统筹协调资源开发与环境保护的问题。前两轮规划中划定了一批禁止、限制勘查开采规划区，促进了生态环境保护。本轮规划中，要继续划定具有环境保护功能的禁止、限制区，同时要针对出现的问题，研究提出相关管理政策，明确规则，表述清晰，便于执行。针对矿业权与自然保护区的问题，第一，要商有关部门建立保护区范围的信息共享机制，凡是保护区范围明确的，都要纳入规划，相应划为禁止、限制区；没有明确范围的，暂不纳入规划。第二，禁止区范围内不再新设探矿权、采矿权。对于与保护区建设相关的地热、矿泉水等矿业权，在征得保护区主管部门同意后方可设置并严格监管；对于国家为资源储备投资开展的矿产勘查，经保护区主管部门同意后方可开展工作。第三，全面清理保护区内已有矿业权，与相关部门共同提出处置意见，报请省级以上人民政府同意后妥善处置。今后，凡是新设保护区的，应要求主管部门明确已有矿业权的处置意见，协调好矿业权人的权益关系。

(3)必须协调处理好矿业权设置方案与矿产资源相关规划的整合问题。矿业权设置方案制度在优化矿山布局、提高开发规模化程度等方面取得了积极成效。我国现行的做法是将矿业权设置方案审批纳入矿产资源规划审批，这是改革矿产资源审批制度、加强矿产资源规划工作的重要举措。因此我们要结合规划编制，做好衔接协调工作。一方面要将矿业权设置方案整体纳入矿产资源规划体系。对砂石、黏土等无风险矿产，直接纳入市县级规划，划定允许开采区，明确准入条件和矿山地质环境恢复治理措施，实行有偿出让；对低风险勘查矿产，要依据资源赋存状况和地质构造条件，划定勘查开采规划区块，引导矿业权合理布局；对高风险勘查矿产，提出优化布局和与未来开发相协调的可操作性原则和要求。另一方面要建立完善定期修编与局部调整相结合的工作机制。根据实施情况评估，可定期修订规划。因地质工作程度提高和找矿获得重大发现的，可遵循急需先行原则，按照相关规定和程序进行局部调整。同时还要充分利用矿业权设置方案成果，做好已有矿业权设置方案与规划的衔接。在新一轮规划实施前，已批准的矿业权设置方案继续有效。

(4)着力解决和处理好矿业权重叠问题。长期以来，由于矿产资源领域相关规划编制工作统筹兼顾不够，油气、煤炭等矿产在矿业权设置、项目实施等方面不衔接、不协调问题比较突出。在第三轮矿产资源规划编制和实施过程中，我们必须统筹各类资源勘查开采布局时序，推进多矿种兼探兼采的思路和措施，同时要做好重要沉积盆地油气、铀矿、煤炭、煤层气、盐等资源时空布局的统一规划，大力推进综合勘查、综合开采。要科学安排开采时空布局，按照“空间划开、时序错开、急需先上、保大限小、综合利用、合理避让”的原则，统筹协调各类叠置资源的勘查开采布局、时序、规模和结构，明确准入条件，为矿业权审批和监督管理提供依据；要着力创新管理制度和开发模式，进一步完善矿业权管理制度，实行油铀、油钾、煤铀兼探，推进煤炭煤层气、煤炭铝土矿等综合勘查和综合开采，鼓励油气矿业权人对页岩气兼探兼采；要创新综合勘查开采模式，鼓励油气、煤炭、铀矿等不同矿种矿业权人合资合作，提升综合勘查开采技术水平，促进资源综合利用；要探索建立勘查开采区块退出机制，结合研究提高矿业权使用费标准，探索建立矿业权使用费累进机制，促使矿业权人加快勘查开采进程，主动退出闲置区块，提高矿业权使用效率；要建立健全矿产资源勘查开采协调机制，由省级国土资源部门组织，相关矿业企业代表参加，建立协调联议制度，协商解决综合勘查开采重大事宜；要落实奖励措施和税费减免政策，激励矿山企业开展资源综合勘查、综合开采，在资源配置、矿业用地、相关专项资金安排上给予倾斜，并用好相关税费政策，有效促进综合利用。

(5)注重解决和处理好砂石、黏土类矿产开发规范管理问题。砂石、黏土类矿产资源与地方经济发展、生态保护和民生改善密切相关，但矿山点多面广，环境影响很大。砂石、黏土类矿产资源管理，关键是科学合理布局，规模有序开采。要按照“市县为主、权责一致，鼓励创新”的原则，在市县级规划中谋划好砂石、黏土类矿产资源开发利用。一要优化矿山空间布局。综合考虑城镇发展、生态保护、基础设施和交通条件等因素，设置允许开采区、集中开采区，以及用于重要基础设施建设的临时用矿的备选开采区，有序引导砂石、黏土资源集中开采，最大限度减少对环境的干扰和破坏。二要合理调控矿业权数量。根据资源特点、市场条件和经济社会发展需要，提出采矿权投放数量控制目标，提高规模化、集约化开采水平。同时还要明确采矿权设置条件。从规模化开发、生态环境保护、开发利用效率、安全开采等方面，提出规划准入条件，指导采矿权合理设置。最重要的还有一点就是要规范矿业权出让管理。按照有关规定，以招标、拍卖、挂牌等竞争方式出让采矿权。对确需协议出让的，应严格程序和条件，完善制度，堵塞漏洞。

(6)着力解决和处理好地上地下、用地用矿统筹问题。近年来，一些地方城镇和基础设施建设与地下矿产开发之间的冲突越来越多，煤炭资源大省尤为严重，迫切需要统筹规划。一方面要研究形成地上地下统筹的思路和办法。在编制矿产资源规划时要考虑城镇发展方向，与土地利用规划等相关规划做好衔接；在编制土地利用相关规划时要考虑地下资源赋存状况，为矿产开发留出空间。另一方面要完善压覆矿产管理政策。对于压覆重要矿产资源的建设项目，要加强论证，协调好经济补偿，尽量做到不压、少压，同时也要采取有效措施保障建设项目的顺利进行。

4 保障措施及建议

4.1 在组织领导上提供切实保障

要将规划工作列入重要议事日程和工作目标。切实加强领导，建立联动机制，加强部门沟通协调，及时协商解决重大问题。

4.2 充分体现科学民主决策精神

要完善规划决策机制，建立健全专家咨询制度，加强对规划重要指标、重大布局、重点工程的论证。坚持开门编规划，广泛征求相关部门、地方意见，扩大公众参与，使规划编制真正成为汇聚民智、协调利益、形成共识的过程。

4.3 打牢夯实各项工作基础

一是对既有规划的严格评价。二是做好技术业务保障工作。要选择能力、业绩和信誉好的机构，承担规划编制技术工作，要保障规划编制所需的人力、物力、财力。三是加强规划数据库建设。各地要按照矿产资源规划数据库标准和建设指南的要求，同步推进、同步完成规划编制和数据库建设，并及时汇总。

参考文献：

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