[新常态]新常态下土地利用管理的问题及对策建议

本报告为“中长期发展”基础领域研究课题的阶段性研究成果之一(课题顾问：刘世锦，课题负责人：刘培林)。

一、亟须解决保护与发展的利益平衡问题

2014年国土资源部下发的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》和《节约集约利用土地规定》，都突出强调了对耕地资源的保护和土地节约集约利用的要求，但由于保护与发展之间存在巨大的利差，以及尚未找到在保护中实现发展和以发展促进保护的有效机制，“保红线”和“保发展”之间的矛盾与困境一直未能破除。

(一)耕地保护制度存在压力有余、激励不足的问题

党的十八届五中全会《建议》再次突出强调了稳定农业生产和建立生态保护屏障的目标，要求“坚持最严格的耕地保护制度，坚守耕地红线，实施藏粮于地、藏粮于技战略”和“划定农业空间和生态空间保护红线”“发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用”。一直以来，我国不断强化对耕地占用的管制，在耕地占比平衡的严格要求下，耕地增加面积大于减少面积，总量从2009年后稳定在20.3亿亩左右。但由于建设用地与耕地比较收益相差巨大，保障农业主产区和生态功能区发展的补偿机制尚未建立，一定程度上可以说保护将意味着限制发展，保护与发展之间平衡成为“十三五”期间亟须破解的首要难题。

一是缺乏激励的高压管制，难以调动保护的积极性、主动性与自觉性。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，但通过划定耕地红线实现耕地总量保有控制，却难以避免耕地占优补劣的问题。有些地方基本农田甚至被调到了山上，根本无法建设高标准基本农田和保证稳定的粮食生产能力，并威胁到长期的生态可持续发展。特别是在耕地保护和粮食生产的强责任约束下，耕地的增长是以牺牲生态为代价，耕地侵占林地、湿地的现象时有发生，耕地保护与生态保护之间还缺乏协同性。

二是有效保护与合理发展之间的矛盾仍未破解。针对耕地保护中出现的新问题，我国不断强化耕地保护制度，2014年开始推进永久基本农田划定工作，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，确保划定的基本农田全部上图入库、落地到户，防止农田被侵占或转变用途。但伴随着我国农业现代化、规模化的发展，农业设施、生产资料储藏、配套加工生产以及机耕道与运输道路等也有占地建设的需求，在遥感等现代科技的动态监测和严厉的追责机制下，合理设施农业的用地供地机制存在困难，制约了农业的转型发展。同样，生态功能区在被划定后其建设发展受到限制，却又未能给予合理补偿或提供适合的发展路径，使得这些区域面临难以摆脱贫困落后的局面，加剧了区域间的不平衡发展。

(二)经济下行致使节约用地制度面临着较大压力

十八届五中全会《建议》要求，“坚持最严格的节约用地制度，调整建设用地结构，降低工业用地比例，推进城镇低效用地再开发和工矿废弃地复垦”。在新的发展时期，既要严守耕地红线和生态红线，又要保障发展的建设用地需求，就必须在严格控制新增建设用地增长的基础上倒逼土地利用方式转型，实现节约集约用地。节约集约的土地利用主要依靠盘活存量来保障用地需求，加大对闲置、低效土地二次开发利用，通过盘活现有建设用地资源支持新产业、新业态发展。《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》和《节约集约利用土地规定》明确提出了对新增建设用地进行了限制的要求，并且鼓励推进低效用地的再开发，即通过“三旧”(旧物业、旧城镇、旧村庄)改造等盘活土地存量。

然而，土地的二次开发与征用耕地开发不同，政府不仅不能够从土地用途变更中获得巨大的增值收益，相反拆迁改造还需要巨大的投入。在当前土地存量盘活单一依靠收储后再出让模式、二级转让市场不健全的条件下，政府在土地收储、拆迁安置补偿上的资金压力巨大。特别是经济下行一方面导致建设用地需求下降、地价增长空间收窄，政府土地拆迁整治资金回笼速度减慢，另一方面使政府财政收入增速放缓，一些地区甚至出现财政收入下降，在地方财力不足且政府融资收紧的情况下，将难以支撑对存量建设用地的二次开发。

同时，经济下行时期，各地方保发展、保稳定、保就业面临严峻挑战，地方政府迫切希望促进新产业项目的投资落地以保障地方经济的发展，而以低地价吸引投资是其招商引资的重要手段。为实现低成本的高效供地，地方政府可能对相对成本高、周期长、阻力大的存量土地二次开发缺乏积极性。

二、重视城市建设用地空间结构的优化

我国正处于由城镇化快速扩张阶段向质量内涵提升阶段转变时期，新型城镇化要求遵循以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的原则。针对当前城镇化发展所存在的大城市过密化、小城镇和开发区服务功能不完善、城乡结合部人居环境较差以及空间布局与资源环境承载能力不匹配等问题，“十三五”期间需要根据资源环境承载力构建更为科学合理的城市化格局，树立“精明增长”“紧凑城市”理念，以和谐发展为目标创建生态文明城市。2015年12月召开的中央城市工作会议指出，我国城市发展已经进入新的发展时期，并明确提出，要控制城市开发强度，划定水体保护线、绿地系统线、基础设施建设控制线、历史文化保护线、永久基本农田和生态保护红线，防止“摊大饼”式扩张，推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营模式。新常态下，新型城镇化的发展需要高度重视城市功能、区域布局和产业结构的优化调整。

一是建设用地的供需不平衡加剧，需要做好长期土地利用规划调整城市密度和结构功能布局。大城市可利用建设用地资源稀缺紧张，城市过密化发展导致资源环境与公共服务超载严重。随着人们收入提高，对环境和服务要求日益提高，城市化的发展更需要重视产业用地、居住用地、公共服务设施用地与生态用地的合理平衡。小城镇和开发区出现建设用地需求量价齐降现象，产业支撑不足和城市功能不完善制约城镇集聚功能发挥，土地资源的利用效率难以有效提升。

二是适应经济发展新常态的发展，需要以土地利用管理为抓手促进经济发展方式转变和结构优化调整。产业的有序更迭是保障经济持续活力的关键，但早期产业用地出让期限过长、使用权推出机制不健全，使得很多落后产业的用地难以退出，在严格控制新增建设用地增长的条件下，新兴产业的用地需求难以满足、用地成本过高阻碍了产业结构的转型升级。特别是一些老旧企业靠地生存，成为“二房东”蚕食新兴产业利润，加剧了新兴产业创业难。

三、土地利用管理面临的新挑战

(一)城乡建设用地二元市场接轨面临巨大挑战

长期以来，我国城乡建设用地市场的分割阻碍了要素资源的合理流动，在政府垄断国有建设一级市场的条件下，农村的建设用地使用权难以获得合理的保障，失地农民无法分享城镇化带来的土地增值收益。并且在城乡建设用地的巨大利差下，违规用地和新增建设用地的规模难以有效控制。2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议决定，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定，启动了农村集体建设用地入市试点改革，旨在逐步建立统一的城乡建设用地市场。但目前，我国农村集体建设用地的权能不完善，其产权实现缺乏充分保障影响市场的接受和认可度，集体建设用地使用权抵押、转让的障碍使得需求者望而却步；集体建设用地管理不规范加剧了土地利用管理的困难，集体建设用地违规、违章建设和低效粗放利用的普遍存在将影响整体的土地节约集约利用，并给现有建设用地市场带来冲击。

另外，集体建设用地原本是作为农村集体自用的建设用地，当可以进入市场用以谋利时，在当前农村土地规划管理尚不完善和执行力度不强的条件下，集体所有制下的自治决策会更倾向于集中整治建设用地、甚至暗中转变农地用途，将使得耕地的保护和乡村的建设管理更加困难。

(二)部门管理衔接不畅，规划滞后于发展需要

自2014年开始，我国在28个县开展“多规合一”试点，旨在实现国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合和衔接。但从实施的过程来看，由于缺乏统一的信息平台和各部门之间的标准、法规分立，规划和建设项目管理的整合存在较大的障碍，也制约了土地利用管理的精细化、科学化发展和土地执法监管的严格有效实施。比如，目前县域层面缺乏地理信息系统，国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划没有一个统一的地形图；国土和住建部门用地分类的标准不同；各个规划适用的法律不同，各部门法规之间存在矛盾和冲突，各部门建设项目种类繁多、审批标准也各有不同，土地指标和建设指标甚至总体上难以吻合。而同时，各部门新的发展变化和建设需求不能及时反映到土地利用规划中，规划修改的滞后使得具有法律效力的土地利用规划可能成为新产业、新业态发展的重要障碍。

四、政策建议

“十三五”是我国经济转型的关键时期，土地政策需要在严守耕地和生态红线、严格控制新增建设用地的基础上，通过科学的规划布局、差别化的用地管制与调控，推动土地利用方式转型和利用结构优化，为稳增长、调结构、促转型提供支撑保障。

(一)完善耕地和生态保护的补偿制度，强化保护激励

加大财政对耕地和生态保护的转移支付支持力度，统筹中央、地方财政收入、地方土地出让收益、耕地占用税等资金，支持发行生态补偿专项债，共同设立耕地与生态补偿基金，对划定的永久基本农田、禁止开发的生态保护区给予经济补偿。

借鉴美国土地发展权购买和转让的经验，与划定的永久基本农田和禁止开发的生态保护区的当地政府、农户共同签订耕地与生态保护协议，在其履行耕地和生态保护承诺的基础上，以生态补偿基金对其放弃开发生产的行为给予补偿支持。同时，在严格城市、产业区等开发区土地利用管理的基础上，要求开发建设需要按照一定标准向保护区购买生态保护指标，按照开发建设面积设定一个基准的生态保护指标购买要求。如果开发建设需要提高高度、密度、容积率以及降低绿化率等，则应额外增加生态保护指标的购买要求，从而以生态保护指标购买费的形式补充生态补偿基金，形成由发展区向保护区的转移支付的补偿机制。

建立这样的生态保护指标交易制度，既可以解决单一依靠财政支撑生态补偿能力不足的问题，又可以通过开发成本的提高倒逼土地使用者节约集约利用土地，并能够使生态资产的价值得以有效实现，当地政府和土地承包经营者能够通过保护耕地和“青山绿水”实现收入提升。

(二)加强土地利用的科学化和精细化管理

根据当地水土资源的承载能力和环境容量，科学制定区域的经济、产业、城市规划，在此基础上统一编制市县空间规划，按照统一的土地分类标准，划定生产、生活、生态空间，分区安排土地用地指标和进行土地用途、建筑密度、建筑限高、容积率、绿化率等规范管理。

加强与相关行业部门的工作对接与协调，针对发展面临的新需求和新趋势，及时将新产业、新业态及其配套设施与服务的发展需求纳入土地利用规划，提前为新兴业态预留土地。探索符合产业生命周期的弹性供地制度，对不同类型的产业分别给予不同出让年限，确定项目相关的配套设施服务、产出绩效等要求。联合多部门建立综合的土地差别化管理政策体系，分行业和企业类别、分档次合理制定差别化的财政、税收、信贷、用电等优惠政策，发挥综合政策奖惩叠加效应，强化土地节约集约利用的激励约束。

建立健全土地利用的全过程管理评估机制，持续跟踪评价土地利用主体开工投产进度、遵循开发建设标准、土地利用绩效、生态环境影响等的履约情况，明确对土地利用不达标的使用主体劝告主动退出或要求强制退出，防止土地的违规和低效利用，提高土地利用效率和周转速度。

(三)鼓励低效土地再开发利用的模式创新

开展用地状况调查，摸清低效建设用地的历史、现状、产权关系和再开发利用潜力，实现低效利用土地在影像图、土地利用现状图和土地利用规划图上的标图建库管理，以此为基础编制低效土地“二次开发”专项规划，根据发展需要和财力支撑情况，合理安排改造时序、确定改造用地开发强度控制要求、明确改造目标与方式。

完善土地“二次开发”的支持政策，强化对低效土地再开发利用的引导和激励。一是建立兼顾政府、改造投资主体、原持有单位或个人的改造收益多方共享的分配机制，调动相关主体参与低效土地改造利用的积极性。通过政府二次开发出让收益返还、原使用者一定比例留用地返还以及土地入股联合改造等多种方式，让原土地使用者积极参与到开发改造过程中，分享二次开发的增值收益。二是妥善解决低效土地再开发后的产权和土地利用问题，鼓励原使用者自行改造和多元化社会主体实施开发改造。历史违规用地在按照新的规划要求进行二次开发改造后，可给予新的开发和使用者办理合法的产权证书和用地手续。为鼓励社会资本参与低效土地开发改造，在符合土地利用规划的条件下，可给予改造投资者一定容积率、开发密度、建设层高奖励，而不额外增加土地价款。三是以财税金融政策引导低效存量用地的再开发利用。对闲置低效土地征收土地闲置税，倒逼土地使用者的利用方式转型，同时可对于符合新兴产业引导方向、公共利益发展诉求的项目再开发改造给予土地使用税和房产税的一定减免。统筹安排财政、土地出让、土地闲置费等收入，加大对社会资本参与困难项目的土地回购、改造和收储的投入力度。协调出台对存量用地二次开发的金融支持政策，对于符合规划要求的二次开发项目给予优先和优惠利率的贷款支持，尚无产权证明的可开通绿色通道支持补办产权证明或出具可抵押的权证，探索发行土地二次开发专项债券支持公益性、长期性项目的开发建设。

(四)确保城乡二元市场并轨的平稳过渡

推动集体建设用地入市试点改革过程中，要逐步健全农村集体建设用地产权权能，赋予上市交易的集体建设用地与国有建设用地相同的使用、收益、转让、抵押等权益，并在符合发展规划要求的条件下与国有建设用地同等地进行开发使用，相应地按照权责对等原则上市交易的集体建设用地也需要交纳土地使用税和土地增值税。

加强城乡建设用地的统一管理，上市交易的集体建设用地必须纳入统一的建设用地市场交易和城乡土地利用规划的规范管理，不得私下交易和违规使用，拟上市交易的集体建设用地也须纳入建设用地供应总量盘子，统筹考虑供需平衡。在集体建设用地的规范管理尚不健全的条件下，以建立公平合理的土地增值收益分配机制为目标改革征地制度，通过扣除成本后出让收益返还、留用地返还、集体拍卖变性为国有建设用地的原有土地的出让金返回等政策，支持集体对土地增值收益的分享。

进一步规范完善建设用地增减挂钩政策，统筹考虑转入区和转出区长期的发展需求，避免不合理的跨区域交易导致区域发展不平衡的加剧，确保村集体和原有土地使用权人在集体建设用地指标交易过程中的合理收益分享。

(刘培林提供重要修改意见)