[体制改革]国有企业改革的路径比较及启示

国有企业改革对于提升中国经济的整体竞争力、完善和发展基本经济制度具有重大意义。在当前全面深化国有企业改革的关键时期，我们有必要认真总结和汲取国内外国有企业改革的经验和教训，厘清思路，坚持国有企业改革的正确方向，做强做优做大国有企业，理直气壮发展壮大国有经济，切实增强国有企业的活力和竞争力。

一、国有企业改革的路径比较

我国的国有企业改革是在经济体制逐步由计划转向市场的大背景下展开的，与俄罗斯国有企业改革的物质基础和背景有一定的相似之处；20世纪80年代开始，一些西方国家在成熟市场经济体制下也进行了一些国企改革实践，这方面，比较典型的有撒切尔夫人推动的英国国有企业改革，以及德国对“东德”国企进行整体改革的实践。对这些国家的国企改革实践进行比较分析，有助于我们更好地把握国企改革中的一些重大问题。

（一）“休克疗法”下的俄罗斯国企改革

俄罗斯国企改革是在“休克疗法”下展开的，其路径是推进国企私有化，试图按西方模式构建市场经济体制的微观基础，以增强市场主体的竞争活力，促进经济健康发展。它的一系列政策从西方经济学逻辑看似乎是比较“理性”的，但其忽视了从苏联时代继承下来的社会经济结构，从而产生了与预期相反的消极结果，突出表现在两个方面：

一是国有企业私有化并没有带来企业效益的提高。俄罗斯国企改革以激进私有化为方向，一些能源、资源、金融类大型国企和大部分中小型国企通过腐败方式落入寡头之手，这些所谓“企业家”的本质是对存量财富的轻松掠夺而不是增量财富的经营创造，他们不可能也不会有兴趣对自己的企业进行艰难的产业升级，进而提升供给效率和质量。这类大型国有企业私有化并没有带来企业做大做强，反而成了国际产业链中最没有附加值的原料输出地。同时，一部分大型国企资产过于庞大，只能采用证券私有化形式将企业资产折算成股票转让给内部职工、国内群众或一些外在的投资者，造成股权过于分散，委托代理链条各环节的权责没有落实，有效的公司治理结构没有到位，企业的经营效率并没有提高，甚至由于管理混乱而大幅下降。

二是完全依靠不成熟的市场并没有形成国企改革和发展所需要的资源配置环境，导致了经济的倒退、财富的两极分化和社会的动荡。俄罗斯改革片面强调市场配置资源的作用而忽视政府的宏观调控作用，在市场机制尚不健全、市场体系尚不成熟的情况下，价格的突然自由化带来了恶性通货膨胀。有关资料显示，1995年居民消费价格比改革前上涨了1441倍，导致企业运行混乱和生产交易成本增加。数据表明，价格自由化4年后，俄罗斯国内GDP下降了42%，工业产值下降了46%，11个工业大类部门全部都是负增长。恶性通胀还带来普通老百姓手中证券资产的大幅度缩水，社会财富加速向少数人集中，两极分化严重，社会动荡加剧。

在“休克疗法”下，除了其国企私有化改革本身并不成功外，事关国企和其他企业改革发展的经济体系也并未很好建立起来。俄罗斯的国企改革没有让改革后的企业成为有供给效率、技术进步、以消费者为导向的市场主体。国民经济出现了恶性通货膨胀、大部分人的贫穷和公共服务的减少等问题，更为重要的是，在国际竞争中，俄罗斯也慢慢变成了一个依靠进口获得制成品的原材料和石油、天然气出口国。

（二）私有化浪潮下的英国和德国的国企改革

第二次世界大战后，英国经历了两轮国有化浪潮，使它成为西方国家中国有企业最多的国家之一。到20世纪70年代后，英国国有企业的经济效益普遍回落，一定程度上导致英国国民经济增长乏力和滞胀，被世界经济界称为“英国病”。为提高经济竞争力，1979年，撒切尔夫人对国有企业实行了以私有化和股份制改造为主要内容的改革。联邦德国一直就是非公有制企业占主导地位，“两德”统一后，对“东德”的国有企业进行了一系列清理退出或民营化改革，在这个过程中，德国推出了“托管”改革的模式。

1．分层次推进的操作模式。英国根据改革难度分类分批推进，首先是对处于主业充分竞争类、市场化程度较高、规模较小且具有营利能力的企业，比如石油、航空、贸易类企业，基本以协议交易形式直接出售给私人部门。然后是对亏损较为严重、资产规模较大，主业处于公用事业和自然垄断性行业，比如天然气、机场、钢铁、供水、造船、电力公司等，主要采取了股份制改革、公开上市及职工持股方式推进。最后，对于那些必须依赖政府补贴才能维持经营的企业，比如公共运输系统和邮政系统等，主要采取特许经营的形式进行。

德国“托管”模式的执行机构是托管部。托管部虽然是一个公共机构，但其工作方式更像一个投资银行，在国内、国际资本市场上发行特种债券，获得巨额资金后对托管原民主德国的国有企业进行资产重组和股份制改造，最终将8000多家国有企业分解改组为13800多家有限责任公司或股份有限公司。然后根据价值评估和综合分析，将企业分为6个类别。对在市场经济中不可能继续生存、恢复竞争能力或造成严重污染的企业，托管部采取了破产和清算两种方式，共处理3500家；对基本条件较好、有继续生存机会的企业，根据实际需要进行债务重组，补充企业发展所需资本金，然后通过拍卖或谈判方式出售。最终，除了机械制造业和化工工业等行业外，零售商业、运输业、旅馆、餐饮服务业等国有企业几乎已全部民营化。

2．改革取得的主要成效。一是企业经济效益得到提高。英国最大的40家被改造的国有企业基本摆脱了亏损，一些原民主德国国企逐步扭亏为盈，在电讯和邮政领域还诞生了富有竞争力的企业。二是两国经济得到重振。1980～1988年，英国制造业劳动生产率年均增长5.2%；1994年德国经济也开始回升，增长率达3%，其中原民主德国地区经济增长达到7%。三是改善了政府财政状况。改革甩掉了一些财政包袱，减轻了维持国有企业运行的负担，英国通过出售国企，直接获得的总收入超过600亿英镑。四是调动了职工积极性。英国改革后留下来的企业职工收入有较大增长，加上股票收益，职工积极性得到提升；原民主德国国企民营化过程中约有5%的企业由原企业员工集资购买，职工参与企业管理的意识明显增强，企业的经营管理机制也相应地得以改善。

3．改革中存在的主要问题。一是英国改革中将企业社会事务剥离，导致企业大量裁员，使失业问题空前严重。二是两国在私有化中，直接出售的大部分是债务清理后的盈利企业，资产评估、交易程序有时不公开，很多是采取协议或谈判方式处置国有资产，国有资产转让价格偏低，导致国有资产流失。三是具有自然垄断性企业实行私有化后，对一些因私人垄断而损害社会公众利益的行为，政府监管并没有起到较好效果。四是两国国企私有化改革在带来自由竞争活力的同时，对两国的社会公平与社会福利也带来了一定的消极影响。1979～1993年英国国民的实际所得虽然平均增长了25.4%，但其中最富裕阶层的实际所得上升了50%，而最贫困阶层的实际所得却降低了3%。德国也出现了财产向富裕阶层进一步集中、贫富差距进一步扩大的现象。

（三）中国特色社会主义市场经济进程中的国企改革

我国的国有企业改革在坚持基本经济制度的前提下，始终坚持社会主义市场经济改革的方向，一切从实际出发，先易后难，稳步推进，走出了一条从机制创新到制度创新、再到体制创新的渐进改革的成功之路。

1．扩大企业经营自主权阶段。计划经济下，国营企业（即后来的国有企业）生产、投资和销售都按政府计划进行，缺乏经营自主权，还不是真正的市场主体。这一阶段的改革，出于对计划经济内国有企业弊端的朴素认识，认为改革的主要目的就是调动企业的积极性，所以改革的着力点就是扩大企业自主权改革，以放权让利和推行承包制为主要措施。比如允许企业自主作出一些决策，包括生产、销售、投资、合并、分立和利润留成等14项经营自主权。这一阶段的改革使国有企业逐步摆脱了传统计划经济体制下政府机构附属物的身份，转化为直接面向市场、相对独立、自主经营的经济实体，企业的管理方式和经营机制发生了深刻变化，市场活力初步显现，经营效率逐步提升。

2．企业制度创新和结构调整阶段。这一阶段，国有企业改革以建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度为改革方向，通过制度创新，促进国有企业与市场经济相融合，发展成为真正的市场主体。后来，为摆脱国有企业发展困境，又提出了“三改一加强”和“抓大放小”战略，对一些经营业绩不好、非支柱产业的地方中小型国企进行“关停并转”和民营化改造，使国有资本从纺织、家电、食品等不具竞争优势的竞争性领域中逐步退出；同时，通过大规模重组，推动国有资本向大企业（集团）集中，向重要行业和关键领域集中，国有企业竞争力显著提升，国有经济布局结构不断优化。

3．以国有资产管理体制改革推进国有企业改革阶段。随着现代企业制度的建立和市场经济体制的逐步完善，企业国有资产多头管理，国有资产保值增值责任不明确的矛盾日益突出，国有企业改革发展到了亟需明确国有资产出资人的新阶段，为此党的十六大提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务，中央和地方政府分别明确了国有资产出资人机构，从体制上促进了政资分开、政企分开，所有权与经营权分离，为把国有企业培育成真正的市场主体创造了外部环境，进一步激发了国有企业的活力。党的十八大和十八届三中全会提出了完善国有资产管理体制的新要求，随后进行了一系列配套的顶层设计，为未来国资国企改革进一步指明了方向。

二、深化国有企业改革的启示

通过对比分析我国和俄、英、德等国国企改革的路径，我们得到了一些有益的启示，对今后的国有企业改革也有了清晰的把握：

1．国企改革要牢牢把握国有企业在国家经济社会生活中的定位。世界各国或多或少都有国有企业，国有企业数量的多少、作用的大小，归根到底是由各国的国情决定的。西方发达国家经过几百年的发展，已经形成了以私有制为主体的经济结构，国有企业的数量相对少一些、作用相对小一些、功能相对弱一些，而追赶型国家的国有经济比重一般相对高一些。忽略本国国情、盲目照搬别人的模式，必然导致国企定位的偏差和改革的失败，这方面，俄罗斯的教训尤其深刻。在我国发展壮大国有经济是历史的选择，是追赶型经济体集中必要资源实现赶超发展的必要手段，是坚持基本经济制度和适应经济新常态转型发展的现实需要，也是区域经济发展的重要支撑和保障。国有经济的发展壮大靠国有企业来支撑，没有国有企业就没有国有经济，就没有我国现代化建设取得的重大成就，就没有中国特色社会主义制度，也不会有人民的共同富裕。从这一点上来看，我国的国有企业既有企业的一般属性和国有企业的共同属性，也有中国国有企业的特殊属性。因此，我国的国企改革必须坚持做强做优做大国有企业，保持国有经济适当的规模和比重，并不断增强国有经济的活力、控制力、影响力、抗风险能力。这既是我国国有企业改革的目标和任务，也是我们必须坚守的改革原则和方向。

2．国企改革要坚持和完善基本经济制度。从国企改革视角看，“休克疗法”的基本思路是选取俄罗斯现有经济中现存的国有经济实体，通过私有化将它们从国家的控制和支持下解脱出来，并试图把它们改造成正常发挥作用的资本主义企业。但企业并不是孤立的实体，它们在特定的社会经济结构中发展并发挥作用，认为俄罗斯国有企业能够较快而轻松地转变为正常的资本主义企业的这种想法忽视了单个的生产企业和作为整体的经济体制之间的共生关系。

我国在改革方向的把握上更加坚定——坚持和完善基本经济制度，所以对节奏的把握上更加理性和可控，整个改革过程中不存在私有化倾向——国有企业仍然属于国家所有和国家控制，国有企业的改革尊重市场经济规律和企业发展规律，正确处理改革、发展和稳定的关系，以把国有企业培育成真正的市场主体、增强国有企业的活力和竞争力为中心，通过市场竞争有进有退、优进劣退，在改革中促进国有企业做强做优做大，从而做大收入蛋糕，增进国家、企业和职工的利益。这种渐进式方案最终保证了改革的稳定性，并使得改革取得了阶段性成效。

3．国企改革要坚持社会主义市场经济改革方向，推进国有企业与市场经济深度融合。搞好国有企业与所有制没有必然联系，俄罗斯私有化的实践深刻地证明了这一点。从某种意义上讲，对企业效率的影响，企业发展面临的外在环境和内生机制比所有权形式更为重要，中国国有企业在1997年亚洲金融危机后的快速发展，一定程度上得益于现代企业制度的建立，但更重要的是企业较好地适应了十四届三中全会以来整体改革形成的市场经济体系，以及“抓大放小”后国企的资产特征顺应了那个时期城市化的需要。英国国企改革取得一定成效很重要的一个原因也是当时撒切尔夫人在宏观经济政策上转向了以供应学派为指导的新经济政策，通过简政放权、减税让利和一些政府补助等措施，促进企业内生机制的改善，鼓励企业特别是中小企业发展，这样一个外在环境对当时英国国企改革后企业被激发出来的活力和创造力形成了很好的催化作用，形成了供给侧的繁荣。而且，公司制发展到现代，真正出资人越来越分散，股东对企业的所有权和职业经理人对企业的经营权逐渐分离，也正是因为这样一种分离，才导致了公司治理成为一个问题（公司治理的核心问题是如何处理股东和职业经理人之间的关系），在这个框架下，公司运行得好与不好，与出资人的所有制形式已没有完全的必然关系，而与企业委托代理制度设计、与对职业经理人的控制和激励有更大的关系，所以私有企业有可能因为缺失这种公司治理做得差的，而国有企业也有因为具备这种公司治理而做得好的。

4．国企改革要坚持增强活力和强化监管相结合，不能造成国有资产流失和社会不公。增强活力是推进国企改革的本质要求，国企搞不活、得不到发展，不能形成生产力和生产效率的进步，再精致的改革措施都会失去意义。但如果防止国有资产流失这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效。实践证明，国有资产流失问题在英国和德国这种成熟市场经济国家也会存在，并造成了社会不公，居民收入差距拉大。英、德两国政府也针对这个问题作出了一些事后补救措施，比如英国在1997年对贱卖掉的国企征收了52亿英镑的暴利税，德国联邦政府则对原民主德国国企出售交易进行调查，如能证明成交价格确实低于实际价格或市场价格的，则要求投资者重新补缴差额。特别值得重视的是，国有资产流失造成的社会不公平可以事后补救，但国企改革中形成的一些制度性的或不可挽回的不公平，对整个社会的影响是巨大的。比如俄罗斯私有化中的制度安排让寡头成为了最后胜利者，这种巨大的不公平不仅破坏了俄罗斯的经济，也对那一代俄罗斯人民的生活信念带来了巨大的冲击。如果国企改革最终结果形成了对社会应有的“一份耕耘一份收获”公平理念的颠覆性冲击，那最终伤害的将是一个民族自强不息、奋发图强的元气。当前，我国的改革由以前的“效率优先、兼顾公平”发展到“更加注重社会公平”，公平问题更值得我们高度重视。

5．国企改革要坚持解放思想、实事求是的思想路线，走自己的路，不能盲目照抄照搬他国的模式。从上述四个国家国企改革的实践中可以看到，改革必须牢牢把握本国国情，坚持问题导向，实事求是、有的放矢地推进。脱离了自身实际的改革，结果都事与愿违；从自身实际出发的改革，都取得了一定的成效。我国的国有企业改革，始终坚持解放思想、实事求是的思想路线，既尊重市场经济规律和企业发展规律、吸取别国有用的经验和教训，又不盲目照搬照抄国外模式，从我国处于社会主义初级阶段这一最大现实出发，从国有企业面临的实际问题出发，先后进行了放权让利、建立现代企业制度、明确产权出资人改革，当前又进入了对这些改革进行集成创新的阶段。这个过程中，我们的改革是在实践中不断创新，没有办法就自己想，没有道路就自己闯，尊重基层首创精神，坚持改革为了人民、依靠人民，凝聚了改革合力，推动改革不断深入，最后形成了经过实践检验的中国特色社会主义的正确的国资国企改革路径。