[区域发展]京津冀基本公共服务支出差异测定与评价

本文系国家社科基金项目：制约区际基本公共服务均等化研究(13BJL031)；教育部规划项目：促进区域经济协调发展的立体财政转移支付模式研究——基于政府行为视角(11YJA790167)；北京市社科项目：基于区际协同创新的京津冀公共服务一体化研究(15JGB086)；本成果受2015年研究生科研能力提升计划项目资助。

京津冀地区是继珠三角和长三角之后，我国北方规模最大和最具活力的城市群和经济区，其拥有发达便捷的交通、雄厚的工业基础、强大的科技教育实力和优越的地理位置，是我国未来经济增长的第三极。大力推进京津冀协同发展，实现三地优势互补、互利共赢、科学持续的协同发展也是我国推进区域发展的重要战略。京津冀协同发展，核心是京津冀三地作为一个整体协同发展，推动公共服务共建共享，加快市场一体化进程，努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。在京津冀协同发展的过程中，公共服务成为制约发展进程的关键因素。因此，本文对北京、天津、河北三地的公共服务支出的差距进行测算和分析，并深入分析其中的内在原因，并对促进京津冀三地基本公共服务均等化发展提出对策建议。

一、缩减京津冀地区基本公共服务差距的内涵

基本公共服务均等化是指政府要为社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件的均等。2014年政府工作报告指出，建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化，是构建社会主义和谐社会、维护社会公平正义的迫切需要，是全面建设服务型政府的内在要求。

近年来京津冀地区内整体公共服务水平逐步提升，但三地之间基本公共服务差距仍然较大：

1.地区间经济发展水平和财力差距过大，造成基本公共服务投入不均衡。北京、天津为直辖市，城市化水平较高，经济发达、财力雄厚，政府有较强的能力提供良好的公共服务；河北处于工业化中期阶段，城市化水平、经济实力、政府财力等相对不足，难以提供与京津相当的公共服务。仅从人均GDP看，2013年北京为92210.23元，天津为97623.37元，河北省只有38594.59元，仅有京津两地的1/3多。过大的经济发展差距意味着发达地区汲取财政收入的能力强，落后地区汲取财政收入的能力弱，没有强有力的政府间转移支付，落后地区无力提供与发达地区一致的基本公共服务，区际供需失衡必然成为常态。

2.京津冀地区基本公共服务管理体制机制尚不健全。现行财政管理体制，是1994年“分税制”改革基础上确立的，在初期确实调动了地方政府发展经济的积极性和自主性，但是，当时的改革承认和保留了各地既得利益，目标重点在于“两个提高”，即：提高财政收入占GDP的比重，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，没有明确划分中央和地方各级政府间的事权，使得后来政府间“财权上移，事权下移”成为常态，财权与事权不匹配，导致经济落后地区、基层地区难以提供基本公共服务，各地各级政府提供的公共服务水平差距巨大，京津冀地区就是典型例证。因此，京津冀三地要实现基本公共服务均等化，需要创新驱动，突破现行体制的束缚，协商统一的公共服务标准，共享基本公共服务资金，争取中央转移支付支持等，在不降低三地基本公共服务水平的条件下，实现均等化、一体化，促进京津冀协同发展。

3.行政壁垒制约京津冀地区基本公共服务均衡发展。京津冀地区尽管具备得天独厚的区位、资源、教育、科技、经济基础等多种优势，但相互平行的行政区划及其分割治理体系，互不隶属、互不管辖，使得三地难以共享公共资源，发达地区没有义务为落后地区补助公共服务的不足，落后地区也没有义务为发达地区的进一步发展提供土地空间。行政区之间竞争关系大于合作关系，生产要素和资源配置往往受制于行政干预，市场配置资源的作用难以充分发挥。落后地区由于缺乏优质的要素资源，往往会依赖丰富的石油、煤炭、铁矿石等自然资源发展产业，造成跨区域污染在所难免。改变这种状况需要加强区域间的协作，打破条款分割，让资源充分的流动。

以上这些京津冀地区基本公共服务不均衡发展的情况，将会影响要素的空间自由流动，使得人口、产业及功能在区域内分布不均，北京、天津出现了“大城市病”，而城市周边出现了“环首都贫困带”，所以如何缩小京津冀基本公共服务差距，促进三地协同发展成为当前亟待解决的问题之一。与此同时，京津冀作为中国经济增长的第三极，逐步实现基本公共服务均等化，是促进人口区内流动和合理聚集，带动资本技术等要素流动，促进区域经济一体化发展和保障社会和谐的重要条件。因此本文选取北京、天津、河北三地的人均教育、医疗、社会保障、交通和环保支出等5个基本公共服务支出指标，通过计算其变异系数和加权变异系数，分析测算京津冀三地2007-2014年基本公共服务支出差距。

二、京津冀基本公共服务支出差距分析

本文选取2007-2014年北京、天津、河北3个行政区的人均教育经费支出、人均卫生经费支出、人均社会保障支出、人均交通经费支出和人均环保支出5个指标来对比三地公共服务支出的差距。数据由《中国统计年鉴》中的相关统计数据计算整理而得。

(一)分析方法

本文运用绝对差距指标和相对差距指标，测度京津冀三地2007-2014年基本公共服务支出的差异程度，并展开进一步分析。其中，绝对差异指标采用人均支出数额表示；相对差距指标采用变异系数和加权变异系数表示，两种系数的含义和计算方法如下：

变异系数：是采用统计学中标准差和均值比来表示的，其公式为：

式中：V为变异系数，Xi为地区某属性值(例如：人均教育经费支出)，n为地区个数。V反映了各地区某属性值相对于该指标平均值的整体离散状况，V越大表明某属性值的区域间差异越大。

加权变异系数：该系数考虑了人口规模的影响，其公式如下：

式中：Pi为i地区人口数，P为全市人口数，其它同上式(1)，Pi/P为i地区占全市人口数的比重，用以反映该地区人口规模的影响。Vn越大表明某属性值区域间差异越大。

(二)京津冀三地基本公共服务差距测算

1.京津冀公共服务绝对差距分析。从公共服务支出绝对数量来看，京津冀地区的公共服务人均支出整体呈现逐年上升的趋势(表1)。其中，人均交通支出和人均环保支出的增长率高达84.28%和82.11%，表明政府对京津冀地区“断头路”的重视，以及环境治理方面的重视；除此之外，人均教育、医疗、社保支出也分别高达63.1%、64.64%、56.87%，增长速度较快。

表1  京津冀公共服务支出情况(单位元)

数据来源：根据2007-2014年《中国统计年鉴》相关数据计算整理。

图1  京津冀公共服务人均支出的区域差异

接下来对北京、天津、河北三地分别从五项指标支出绝对差距进行度量(图1)。结果显示：从人均总支出来看，河北省大体都只有北京的1/3，天津的50%-71%，三地的基本公共服务差距相当悬殊；从人均教育支出来看，河北相当于北京和天津教育支出的1/3；从人均医疗支出来看，天津和河北相当于北京的1/2和1/3；从人均社保支出来看，河北相当于北京和天津人均社保经费的1/3和1/2；从人均交通支出来看，河北分别相当于北京和天津人均交通支出的1/3和1/2；从人均环保支出来看，河北相当于北京人均环保支出的1/3，天津市的71%。总的来说，三地的基本公共服务差距较为悬殊，京津两地拥有比河北更好的教育、医疗、社保、交通、环境基本公共服务。

2.京津冀公共服务相对差距分析。从相对差距分析，人均支出的差异系数结果如图2所示。从变异系数、加权变异系数来看，2007-2014年三地的人均教育支出差距相比于2007年有所减小；人均医疗支出在2007-2009年差距缩小幅度较为明显；人均社保支出整体变化不大；人均交通支出差距缩小幅度比较明显，下降幅度较大；2007-2010年，三地人均环保支出变异系数呈螺旋下降，说明三地的人均环保支出差距在减小。但是，2010年之后变异系数呈上升趋势，到2012年、2013年略有缩小，2014年差距又在扩大。虽然三地差异系数整体呈下降趋势，但是区域之间的人均经费支出变异系数仍然在0.5左右徘徊，说明三地公共服务支出差异仍然悬殊，在七年期间没有太多改变。

图2  京津冀公共服务相对差距的变化

(三)测算结果分析与讨论

以上对京津冀三地的人均教育、医疗、社保、交通和环保支出五个方面的绝对差距和相对差距的数据和测算结果表明，上述五类基本公共服务的人均支出水平上，河北省大体都只有北京的1/3，天津的50%-71%，三地的基本公共服务差距相当悬殊。过大的公共服务差距，意味着京津两地拥有比河北更好的教育、医疗、社保、交通、环境基本公共服务。

根据蒂博特(Tiebout，1956)“用脚投票”的原理，在其他条件一定的情况下，居民选择居住地是依据“公共服务与税收”的组合来进行的，京津冀三地的居民必然选择公共服务更好的京津地区，所以导致人才、资本等要素由周边向京津两地单向流动。而河北难以吸引生产要素回流，社会经济发展缓慢，财政收入不足，无力提高基本公共服务水平、改善民生，甚至形成了“环京津贫困带”——这种反差强烈的极端现象；根据区域经济学的“聚集”与“扩散”原理，经济聚集首先会发生在经济条件较好的区域(点-轴-面)，聚集到一定程度，聚集地就会出现土地、劳动力、资本等要素价格上升，拥挤、污染等导致办事效率下降，从而产生扩散效应，使得生产要素、产业向价格较低的周边扩散，最终使边缘地区与核心地区的社会经济水平趋于一致。但这个过程是漫长的。面对现实国情和京津冀三地社会经济发展不均衡的状况，亟待探索通过基本公共服务均等化，促进三地社会经济一体化协同发展，从而达到2+1＞3的经济效果，培育出我国的第三经济增长极。

三、结论与政策建议

本文测算了北京、天津、河北3个地区的公共服务的绝对差距与相对差距，通过结果得出，三地间的基本公共服务水平存在较大差距，总体表现为：河北公共服务水平相对较低，北京、天津地区的基本公共服务水平相对较高，尤其在教育、医疗、社会保障等方面与河北差距较大。自京津冀协同发展上升为国家战略以来，三地正在迈出实质步伐，协同整合区域内社会政策和公共服务对接，试图缩小区域内公共服务差距，国家的顶层设计以及相应的制度支撑也在讨论之中。在此背景下，推进三地基本公共服务一体化可以从以下方面入手：

1.制定京津冀基本公共服务一体化目标。实现京津冀公共服务一体化可以制定三个阶段目标：第一阶段应该通过逐步缩小教育、医疗、社会保障等公共服务的地域差距，推进基本公共服务的均等化。为此，要加强法制建设，出台相应的法律法规，规定基本公共服务的范围、标准，政策要求缩小区域间的基本公共服务差距：第二阶段是在京津冀三地的科技、产业、生态合作示范区内，率先实行统一的社会政策和统一的基本公共服务标准。通过试点的经验推广，尽快形成三地一体化的基本公共服务体系。第三阶段应该推进三地基本公共服务制度机制的对接与待遇互认，三地全面实现基本公共服务的待遇互认，如：医疗保险异域结算、职工养老保险互联、居民养老保险互通等，逐步形成京津冀公共服务的协同管理机制。

2.推动生产要素跨区自由流动。生产要素跨区自由流动、自由贸易是区域社会经济一体化的根本标志，是市场在更大空间有效配置资源、要素的前提。有助于三地双向互动、各取所需，拥挤的可以获得土地空间，贫困的可以获得人才、资金。三地要努力破除限制资本、技术、人才等生产要素自由流动和配置的各种体制机制障碍，如户籍制度、档案制度、财税制度，探索制定一致的财税政策和公共服务供给制度，遵循市场规律，推动要素跨区域自由流动。通过一体化的基本公共服务体系建设，促进无障碍的要素资源流动，形成一体化的自我调节机制。

3.建设有助于基本公共服务一体化的公共财政体制。建立纵横相结合的财政转移支付制度，确立基本公共服务均等化优先的规则，规范政府间转移支付体系。规定地方政府支出基本公共服务的比例，不足部分由上级政府补助，发达地区承担相应的比例，确保各地各级政府有足够的财力提供基本一致的公共服务。京津冀三地还应协商制定政府间转移支付的法律协议，明确政府间转移支付的界限，如京津地区的教育、医疗等优质公共服务资源向河北地区援助、援建、培训，设立分支机构，制订统一的医疗报销标准、养老金标准、城乡最低保障标准等等。在援建等项目中，可以通过税收优惠和税收返还吸纳社会资本参与横向财政转移支付。京津冀三地也可以运用国家的“对口支援”政策，建立对口援助制度(如北京对张家口和承德的生态环保领域的对口支援)，共同构建横向财政转移支付制度，及其协调互助机制，推进京津冀公共服务均等化进程。

4.建立强有力的京津冀协调机制。基于我国国情，综合考虑京津冀经济发展水平、人力资源差异和公共服务不均等因素，借鉴伦敦城市群和东京都城市群为代表的中央政府主导下的市场协调模式，可以将现在的京津冀协同发展领导小组提升为中央政府主导的“京津冀协同发展委员会”，这样一个协调部门可以打破京津冀之间的行政壁垒，推动京津冀基本公共服务均等化，为京津冀协同发展提供制度保障。在应对政府与市场关系上，协同发展委员会应当减少对市场的管制，为企业提供良好的发展空间和公平的竞争环境。同时，要创新政绩考评体系，建立基本公共服务一体化实施的绩效评估机制，加大对基本公共服务一体化考核的权重。

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