[区域发展]世界首都区域发展经验对京津冀协同发展的启示（下）

三、京津冀区域发展的空间特点

京津冀区域包括北京、天津两个直辖市和河北省的保定、廊坊、唐山、邯郸、邢台、衡水、沧州、张家口、承德、秦皇岛、石家庄11地市。截至2013年年底，区域总人口为21356.31万人，占全国总人口的15.7%；国土面积215993平方公里，占全国总面积的2.25%；2014年国内生产总值占全国国内生产总值的10.4%。①

（一）区域城市空间发展仍处于成长阶段向成型阶段过渡

在对伦敦、巴黎和东京的分析中，可以看到，首都及其所在区域的发展演化过程，正是首都城市由中心向腹地扩展形成圈层式空间发展结构的过程。因此，首都的集聚要素作用在区域形成强有力的竞争之前是占主导地位的，区域范围内的各生产要素迅速向中心城市集聚，中心城市表现出鲜明的极化效应特征；但随着区域的进一步发展，产业结构的优化调整，以现代高端服务业为主体的第三产业逐步向中心城市集聚，迫使第二产业逐步向中心城市外围扩散，从而带动区域发展空间结构发生整体变革。

从京津冀区域发展现状来看，随着以河北沿海地区重型工业、保定—廊坊等地先进制造业、张家口—承德等地特色产业的迅速发展以及区域重大交通设施的建设，京津冀区域正在由京津塘单一轴线集聚向沿京津塘、京唐秦、京保等线呈星状多轴拓展过渡，表明京津冀区域空间发展阶段正处于由成长期向成型期转变。

（二）北京在京津冀地区的集聚效用仍强于扩散效用

首都北京在京津冀区域发展中的作用呈现出内外两种态势。一方面，以北京空间拓展带领京津冀区域空间格局的态势没有改变，北京的集聚进程仍未到拐点。2000-2011年，北京市的人口比重相对于环北京区域的天津武清、宝坻、蓟县的人口比重，以及河北廊坊、保定、张家口、承德、唐山的人口比重，由24.65%上升到35.40%，GDP比重由45.94%上升到54.21%；其他城市除唐山外，人口和GDP比重均降低，显示出区域内的集聚效应尚强于扩散效应。另一方面，在北京市域内，正经历着扩散加速的趋势，通州、昌平、顺义、大兴等城市拓展新区发展迅速，经济占全市的比重由2005年的17.31%上升到2011年的21.04%，人口占比由2005年的26.76%上升到2011年的31.20%，成为全市人口增加最多、增长最快的地区。②

根据2013年京津冀地区统计数据，从人均CDP来看，北京、天津呈现出明显的“双核”结构，除河北省会石家庄外，河北省有海岸线的地级市唐山、秦皇岛、沧州的人均GDP均高于其它城市，特别是唐山的人均GDP位居第二等级，仅次于北京和天津；从第三产业就业人口密度看，北京第三产业吸纳就业人口能力最强，天津次之，河北11个地级市总体不高，且南北两级分化较为明显，河北北部张家口和承德的第三产业就业人口密度最低，这表明北京对就业人口的集聚效应强，天津没有发挥其作为直辖市和港口城市对就业人口应有的吸纳作用，河北省整体经济发展水平需要提升，人均GDP较高的城市对第三产业就业人口的吸纳能力也没有显著影响。

以上分析表明：(1)京津冀区域空间发展正处在由成长期向成型期过渡阶段，从单一轴向拓展集聚向星状多轴扩展转变。(2)宏观上北京仍处在集聚阶段，在京津冀区域的人口和经济总量占比继续上升，但微观上北京市内部则出现了向新城地区扩散的趋势。北京东部、南部新城的加速发展正使北京城市空间结构与京津冀区域空间态势从背离向一致转变，这将有助于优化京津冀空间结构，通过新城发展增强北京与周边区域的经济联系能力，形成更为高效合理的区域分工协作格局和整体优势。

四、对京津冀区域协同发展的启示与思考

（一）厘清综合性首都的城市职能与首都职能在区域发展中的作用

从京津冀区域来看，最主要的问题是厘清首都北京的城市功能与首都功能的相互关系。从历史上看，北京成为中国首都是因其重要的政治军事地理位置，在新中国成立至改革开放前的城市与经济体系建设中，实际上北京在构建的是作为现代城市意义上的都城，它有别于中国传统赋税供养下的都城，城市生产活动引导下的城市居住、交通等功能真正开始形成。但在中国的行政区划和不完全市场经济体制下，北京形成了输入型的城市活动系统，即围绕经济生产需求而产生的流向北京的要素汇集，包括劳动力、原材料、资金等，从中央和各部委的行政职能来讲，也同样存在流向北京的现象，为了能尽快获得行政资源，办事处应运而生，不断加剧北京向心集聚的程度。因此，从城市自身而言，北京一直将首都行政功能等同于城市经济功能，城市建设与首都经济建设的关系长期不顺，[15]在中央与地方双重叠加作用下，形成了与首都职能不相符的城市生产体系，从而导致当下北京作为一个巨大城市和作为一个首都城市的人口、资源、环境的两难困境。

从伦敦、巴黎和东京这三个首都城市的区域发展来看，都具有城市规模大、首位度大的特点，三个城市既是首都，又是世界城市，高端产业要素和城市活动在城市中心区高度汇集，对区域形成强大的辐射力。从城市职能来看，这三个城市均不是单一职能的首都城市，而是所在国家政治、经济、文化、对外交往、教育等功能融合交叉的综合性城市，首都的政治职能只是其诸多城市职能中的一个。应该说，这三个城市在区域发展战略中更强调的是其作为世界城市和区域综合性中心城市在经济、文化、科技创新中的带动力与影响力。因此，对于这样的首都城市，产业结构高端化是必然选择，人口与产业在区域内分工协作、优势互补也是必然选择。

对于综合性首都而言，首先要立足于城市自身发展的条件、规律与定位，然后在此基础上，进一步明确首都职能的着力点和落脚点。即从职能上，强化行政决策职能和首都独特的文化、教育与科技创新职能，将服务和生产管理职能从行政决策职能中分离出来，成为首都区域发展的新的生长点。因此，在区域发展战略中，北京要想发挥带动作用，主要不是依靠其首都功能，而更应该强化的是其作为区域中心城市的城市综合职能，就像伦敦、巴黎和东京一样，首先是城市自身综合实力和全球经济影响力的增强，进而推动城市扩展带动区域整体发展。

（二）首都城市副中心是承担一定职能的区域发展副中心

从单一中心向多中心扩展是综合性首都区域发展的一般规律，也是都市圈发展的一般规律。随着全球化和区域分工程度的不断深入，单一中心已经很难适应快速、柔性、创新驱动下的后工业化城市与区域发展需要，多中心、优势互补、分工协作已经成为区域发展空间战略的必然选择。

区域中心城市的副中心应该也是区域发展的副中心，它承载区域发展增长极和生长点的功能，除了与主中心之间存在紧密联系，有效疏解主中心的压力外，还要能对其周边城镇形成辐射与带动。因此，区域发展的副中心要具有一定的规模，能与主中心形成优势互补，特别是要具有吸纳就业人口的能力，具备完备的居住、工作、游憩功能。

需要说明的是：区域发展的副中心和中心城市的副中心是有差异的，中心城市的副中心等同于卫星城，现在也称为新城，它与中心城市隶属同一个行政区，起到在空间上疏解和分散中心城市主城区的人口与功能的作用；而区域发展的副中心与中心城市在行政区上可以隶属不同的行政区，在空间上形成跨区域资源整合与优化，在功能上更强调的是对于该区域在全国范围内的优势定位，进而凸显和带动该区域的发展。像穗、深、港三个城市在珠江三角洲区域发展中的功能定位就很好地实践了区域发展副中心的地位与作用。

对于京津冀区域来讲，通州是北京中心城市的副中心，未来承担一定的政治职能；从区域副中心角度，京津冀地区首先应该打破的就是行政区划的壁垒，形成跨区域的分工协作体系，天津、石家庄可考虑作为区域发展的副中心进行建设，使天津与北京之间以及与河北省其他沿海城市之间形成联动与协作，围绕制造业、海洋产业与港口，应下决心调整提升第二产业结构，改变产业高度雷同的局面，从港口群的角度形成对京津冀区域，乃至对山东半岛和辽东半岛产生一定的辐射带动作用。石家庄作为河北省会城市，加强对其京津冀区域发展副中心城市的建设，进一步提升腹地交通枢纽地位，带动和辐射周边城镇的发展。

（三）先行构建快捷方便的城际轨道交通，并与城市内部轨道交通形成快速接驳系统

区域协同发展一是在分工协作上要打破行政壁垒，二是在基础设施建设上要打破行政壁垒。从东京首都圈的发展可以看到，高速、快捷、方便的新干线是推动东京向外辐射与发展的重要动力；大伦敦的发展也离不开轨道交通的推进。更重要的是，这些轨道交通与城市原有通勤交通线路接驳方便，居住地、工作地与轨道交通之间“最后一公里”出行便捷，从而有效带动人口向外围城镇迁移。如果以疏解巨大综合性首都城市的人口、环境压力为目标的区域协同发展，核心是产业发展和提供就业岗位，那么城市内部和城际之间方便快捷的轨道交通网络就是前提保障和支撑。

根据《京津冀协同发展规划纲要》，京津冀发展交通要先行。交通先行不仅要关注打破行政壁垒下的“断头路”的修建问题，关注城际间轨道交通的修建，更应该关注轨道交通系统间的方便换乘情况，关注轨道交通对人流和城市活动的高效组织，构建轨道上的京津冀。借助北京与张家口联合承办2022年冬季奥运会的契机，轨道上的京津冀输送的不仅是运动员和观众，更是首都北京在京津冀协同发展中的作用和功能。从区域角色看，北京正从输入型城市向输出型城市转变，即从区域为北京服务，转变为北京为区域服务，从集聚作用向扩散作用转变，进而疏解北京人口环境压力，实现京津冀协同发展的目标。

注释：

①数据来源：国家统计局城市社会调查司编：《中国城市统计年鉴2014》，中国统计出版社2014年版。

②数据来源：《北京统计年鉴2001-2012》《天津统计年鉴2001-2012》《河北经济年鉴2001-2012》。

参考文献：

[1]黄锐：《打破“一亩三分地”习近平就京津冀协同发展提七点要求》，新华网：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/27/c_119538131.htm。

[2]邓琦、金煜、饶沛：《京津冀协同发展规划纲要获通过》，人民网：http://politics.people.com.cn/n/2015/0501/c1001-26935006.html。

[3]刘加顺：《都市圈的形成机理及协调发展研究》，武汉理工大学学位论文，2005年。

[4]张强、陈怀录：《都市圈中心城市的功能组织研究》，《城市问题》2010年第3期。

[5]薛俊菲、顾朝林、孙加风：《都市圈空间成长的过程及其动力因素》，《城市规划》2006年第3期。

[6]宋迎昌：《国外都市经济圈发展的启示和借鉴》，《前线》2005年第11期。

[7]赵弘：《区域一体化视角下的“首都经济圈”战略研究》，《北京市经济管理干部学院学报》2011年第3期。

[8]刘宛、顾朝林：《城市与区域规划研究：首都圈规划研究》，商务印书馆2012年版。

[9]袁朱：《国内外大都市圈或首都圈产业布局经验教训及其对北京产业空间调整的启示》，《经济研究参考》2006年第28期。

[10]赵弘：《论北京城市副中心建设》，《城市问题》2009年第5期。

[11]顾朝林：《北京首都圈发展规划研究——建设世界城市的新视角》，科学出版社2012年版。

[12]于一凡：《城市交通的发展与时代的进步——简析法国巴黎大区交通策略的发展与变迁》，《国外城市规划》2004年第2期。

[13]安静文：《世界城市空间结构比较及其对北京的启示》，首都经济贸易大学学位论文，2011年。

[14]姚兢、郭霞：《东京新城规划建设对上海的启示》，《国际城市规划》2007年第6期。

[15]肖金成、张景秋：《北京城市发展与首都经济建设》，《北京联合大学学报(人文社会科学版)》2005年第2期。

【作者简介】张景秋(1967-)，女，甘肃兰州人，北京联合大学应用文理学院教授（北京 100191）；孟醒(1989-)，女，安徽肥东人，华东师范大学上海市城市化生态过程与生态恢复重点实验室博士研究生(上海 200241)；齐英茜(1993-)，女，河北保定人，首都师范大学资源与旅游学院硕士研究生(北京 100037)。