[新常态]新常态下的养老服务产业发展对策

以新常态来判断当前中国经济的特征，并将之上升到战略高度，表明中央对当前中国经济增长阶段变化规律的认识更加深刻，正在对宏观政策的选择、行业企业的转型升级产生方向性、决定性的重大影响。新常态主要表现为经济增长速度适宜、结构优化、社会和谐；新常态绝不只是增速降了几个百分点，“新常态”也不会只是一年两年的调整。2014年12月中央经济工作会议首度从九个方面阐述了我国经济的阶段性趋势性变化，其中，从生产要素相对优势看，人口老龄化日趋发展，农业富余人口减少，要素规模驱动力减弱，经济增长将更多依靠人力资本质量和技术进步。未来十年，新兴产业、服务业、小微企业作用更凸显，生产小型化、智能化、专业化将成产业组织新特征，养老服务产业发展也将围绕这些特征进行布局。

一、养老服务产业化

近期以来，围绕“增强公平性、适应流动性、保证可持续性”的主线，我国逐步建立“城乡一体化、水平多样化、服务均等化、管理精细化”的覆盖全体城乡居民的社会保障体系。在实现各项社保待遇持续稳步提高、不断扩大社会保障制度覆盖面、确保社保基金平稳运行的同时，突出重点工作：一方面，积极完善养老保险政策，全面提升养老服务质量，努力实现老有所养的目标；另一方面，实施五项医保惠民措施，深入开展各项医改试点工作，着力减轻居民的医疗负担。在全面落实《社会保险法》及其配套政策的过程中，我国社会保障事业的深入发展持续助力十八大提出的“到2020年全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”这一宏伟目标不断向前推进。

广义的养老服务，是指一切为满足老年人特殊需要而提供产品和服务的行业的总称；狭义的养老服务，则偏重于围绕老年人生活照顾性质而展开的服务。按照2012年7月，国家发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中对基本养老服务的阐述，主要包括居家养老服务和机构养老服务。养老服务产业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊的生活需求和精神需求的综合性服务产业，具有产业链长、关联度高、涉及领域广等特点，包含养老服务业、老年保险业、老年教育产业、老年旅游业、老年食品业、老年心理咨询、老年理财业等系列与老年服务产业相关的产业。大力发展养老服务产业，不仅有利于吸纳各种资本，减轻政府财政压力，降低政府的运作成本，缓解养老服务问题的日益严峻性，而且还有利于形成新的经济增长点，扩大内需，增加就业岗位，优化产业结构，对经济社会发展有着极其重要作用。

为积极主动科学应对人口老龄化，优化发展结构，解决社会养老问题，我国逐步确立了养老服务产业化发展战略，国务院《关于加快发展养老服务业的若干意见》(2013年35号文)首次提出养老服务业，各地坚持“政府引导、政策扶持、社会主体、多元发展、市场运作、产业方向”的工作方针，加快推进养老服务社会化产业化发展，全面开放养老服务市场，充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善养老服务产业链，实现养老服务供给和需求基本平衡，逐步建成投资主体多元化、运作机制市场化、服务对象公众化、服务内容多样化、服务队伍专业化、监督管理规范化的社会养老服务产业体系。随着人口高龄化加剧、消费理念的逐渐转变，未来养老服务产业具有巨大的发展空间和投资机会。

二、养老服务产业发展面临的问题

“十三五”时期是落实党的十八大以来会议精神，全面深化改革取得决定性成果的攻坚时期；是地区发展规划、落实新时期区域战略定位的关键时期；在经济新常态背景和“四个全面”改革总纲指导下，如何全面加强养老服务业建设，激发各类资本参与养老产业的积极性、主动性和创造性，协调养老事业与经济社会协同发展，吸引、培养一批养老产业创新性、领军型人才，加快推进区域战略定位调整和产业转型升级，养老服务业面临新形势和新问题。但是，随着我国人口老龄化日趋发展，养老服务需求日益增长，养老服务却普遍存在着投资不足、服务水平低、老年人的需要难以满足、发展不均的问题，养老服务业却难以发展成为具有专业服务、体面工作、高社会评价度的现代服务业，并没有成为提供新增就业机会和新的经济增长点的重要产业，原因就在于养老服务业的发展方向和相应的政策体系还没有完全确立。

(一)养老服务产业结构单一。

目前我国拥有2亿老龄人口，有4万亿老龄消费产业和8万亿大健康市场。根据全国老龄委推算，从2015年到2050年，我国老龄消费潜力将从4万亿增长至106万亿，GDP占比从8%增长至33%。从需求上讲，老龄消费产业具有巨大的市场空间和投资机会。但我国养老服务中，90%为居家养老，6%为社区养老，4%为机构养老。机构养老方面，每千人只有25张床，“十二五”规划计划每千人35～40张，共700万，缺口尚有300万左右。①

1.社区养老：从服务项目和内容上看，由于现有社区建设的不完善，适合老年人的健身娱乐设施和文化生活非常贫乏，社区对于老人所提供的更多的是在日常生活方面的照顾，很难满足老年人日益增长的个性化、多元化和更高层次的需求。从服务提供商来看，规模小、品质低、管理不规范、服务不专业、监督不完善是普遍存在的问题，不同层次的相关产业没有开发起来，没有形成完善的产业链。

2.机构养老：目前社会办机构超过了总量的一半，这个新兴产业已经被市场发现并开始发掘了，主要是央企、保险公司、地产企业和上市公司。但从总体的服务项目和服务内容上看，集中生活照顾依然是主要模式，围绕基本生活照顾展开了一系列服务内容。养老机构服务项目能达到10项以上的不到一半。乐观的是，部分投资商已经看到了机构养老服务市场需求的旺盛，开始努力扩展服务内容，并得到了市场的普遍认可。

(二)市场不成熟。

具体表现，第一，产业化意识不强。我国一直以国有福利性养老机构和社区简单邻里照顾为主，缺少市场化运作的实践经验，长期来对政策的等、靠、要等依赖思想仍较严重，缺少自主经营、自负盈亏的产业化精神。社区的居家养老服务尚不规范，政策法规不健全，市场前景不明确，大部分投资商扔持观望态度，投资力度不大，难以形成规模效应。第二，目标市场定位不准确。养老服务产业的服务群体较特殊，明确了是老年人，但也不能过于笼统。上海、广州和北京等大城市养老服务的专业性、多样性发展程度较高。不是所有的老年人都满足于同一种服务。服务提供者必须要深入研究不同服务需求等方面对于老年人的影响，确定细分的目标市场。第三，行业风险化解不力。养老服务产业本身有投资额大、回收期长、市场潜力大，不确定因素增加的特点，行业风险比较突出。目前民办养老机构中，51%的机构是持平的，40%是长期亏损的，能盈利的只有9%，其中78%的机构盈利率在5%以下。政府在行业监管上，尚未对行业风险做政策保障，行业法律法规不健全，加上商业保险尚未进入养老服务领域，行业风险成为产业投资的一个顾虑。

(三)产业监管缺失。

监管工作薄弱是制约养老服务产业化发展的关键因素。从国际经验来看，发达国家对养老服务产业都有极其严格的监管政策和较高的检验标准。而目前我国大城市的行业发展总体来说还处于起步阶段，政府对行业的监管盲点诸多，缺乏统一的产业规范、行业标准以及行业监管机构，难以实现有效的养老服务。对于养老服务项目的收费依据与标准、服务质量的评估、服务人员的从业资格以及服务商的专业运营资质等方面的监管不足，缺少制约，导致很多企业为了追求高额利润，随意哄抬收费价格，降低服务质量，违规操作和短期行为时有发生，不仅损害了老年人的权益，扰乱了市场秩序，而且还影响了养老服务产业的可持续发展。

(四)专业人员缺乏。

养老服务从业人员是推动养老发展的基本因素。满足老年人多方面需求的关键，就是要有一支能够全方位提供高质量服务的专业化服务队伍。由于服务人员不专业，对于养老服务的需求项目和专业技术估计不足，养老服务基本停留在对于生活可以自理者提供家政、住宿、卫生、饮食等服务，服务内容多为满足物质性需求，形成严重的结构雷同，大部分服务没有专业的价值理念和科学方法指导，服务水平低。

三、新常态下养老服务产业发展的思路

(一)确立养老服务的产业地位和产业化发展方针。要把“养老服务产业”作为高端服务业的新增长点，鼓励社会资本进入，加快市场化、产业化步伐。通过改善养老服务市场化供给机制分步骤把养老服务推向市场、做大养老服务业，在促进城市经济增长的同时更进一步提高养老服务供给水平，为区域协调和可持续发展创造良好的基础性条件。明确养老服务业属于“营利性的生产经营活动”，政府通过制定系统的奖扶政策或资金投入，鼓励社会资本进入养老、医疗和健康领域，承认社会资本投入的合理利润，提高从业人员的收入水平，在促进城市经济增长的同时更进一步提高养老服务供给水平，加快市场化、产业化步伐。

第一，完善政府对养老服务产业的政策扶持和引导，适当加大对养老服务的投入比例。由于目前养老产业化水平还比较低，政府应当建立整体财政预算制度，以不低于国民收入增长的比率，做到逐年有所增加，加大政府在具有基础性、福利性和示范性作用的养老项目建设上的资金投入。

第二，建立和完善产业组织体系，加快形成养老服务的配套产业链。产业组织的匮乏，是造成养老服务事业无法大规模发展的重要原因。应该遵循市场机制的规律，按照“谁投资谁受益”的原则，逐步建立起实体化、产业化的养老服务组织体系，形成相互联系的老年产业链。政府可以站在整合资源的角度，大力推进投资主体和投资方式的多元化，发展不同类型、不同服务层次的养老机构、居家养老服务站等经济实体，不断壮大养老服务的发展规模。

第三，严格服务质量和标准，优化市场环境，加大行业监管。政府必须尽管从保障和服务职能向执法和监管功能转变，建立有效的监督检查机制，加大对养老服务产业的监管力度，维护市场秩序，确保老年人在接受服务过程中合法权益不受损害。一是要制定严格的服务质量标准和操作规范；二是制定严格的准入标准和退出机制；三是建立完善养老服务质量评估和反馈机制；四是加强行业内外的监督工作，推动行业自律。

(二)居家养老以社区照顾为主，实行产业化经营。

居家养老立足社区，包括全日制住家照顾、小时工、日托、餐饮、医护等多种形式的服务。原则上应由非营利组织、企业、个人投资开办，成为独立的经营性实体并实行产业化经营。如投资者缺乏，可由街道、居委会投资开办。国家对居家养老服务实行税费减免政策，必要的用地也由行政划拨。开办者根据建设、管理和运营成本按照国家规定的微利原则制订收费标准，并接受政府部门对服务标准、质量、价格的监管。接受服务的老人自己交费，低收入、高龄、残困等老人享受属地政府的相关补贴。对于居家养老服务市场的宏观管理，一是加强市场培育，完善政府对养老服务产业的政策扶持和引导。二是创新管理手段，从高成本的传统行政方式中解脱出来，节约行政成本，减少政府寻租。三是合理分配资源，对各类老人的补贴范围和额度要“适度”，满足基本需求后再适度普惠。

(三)机构养老服务实行分类管理。

根据国家政策和收养老年人性质的不同，一类是纯粹以接受城市低保、农村“五保”、特困等老年人为服务对象的养老机构，由财政拨款，政府直接管理或委托经营，老年人不用缴纳费用。另一类是提供有偿服务的自主经营的养老机构，实行相同扶持政策；制订收费标准，并接受政府监管；各类养老机构应按投资渠道、开办者对收费政策和收养对象有所区别。大城市实施分类管理的一个重要工作，就是完善法律法规，明确各类机构的机构性质和法人地位。

(四)提高从业人员的职业地位和专业化水平。

无论是机构养老服务还是居家养老服务，从业人员都应当享有正规就业者的职业地位，拥有所在地其他行业从业人员的平均工资水平，按劳动法律法规要求参加各项社会保险，具备正常的建立在从业年限和技术水平基础上的工资增加机制。另一方面，应当借鉴国外先进经验，发展养老服务专门的职业教育和培训，逐渐实行严格的持证上岗职业准入制度，加强社会工作专业的教育培训，将学历教育与社区实践有效结合，培养专业的机构养老服务工作队伍，提高社区老年服务工作者的知识水平和服务能力。

(五)有效调动社会资源提供养老服务。

由非营利性组织、慈善组织等各类社会组织及志愿者提供的免费的或低价的服务，也应该是养老服务的重要资源。在北欧国家、英国等福利水平较高的国家，相当大一部分养老服务是由非营利组织或志愿者提供的。如在英国，有约500万个非官方(志愿部分)护理者，志愿者的服务有一部分是免费的，另一部分不是免费的，或虽不对服务对象收费，但有某种渠道的收入为服务的提供者支付成本或报酬，例如政府预算、社会捐赠等。相比之下，我们忽视了这部分资源的积极引导和有效利用，缺乏科学性和专业性，未发挥出这部分资源的巨大潜力。

(六)探索行业风险化解的多方渠道。

在化解行业风险方面，政府首要责任是加强法制建设，在法律上明确政府、市场、组织、服务提供方、服务对象等各方的权利与义务，减少行业风险。其次是对风险有准确的评估。要结合城市发展实际，对风险化解进行有益探索，引入商业保险。

可以预见，伴随着政府对养老事业支持的提升，投资环境的改善，投资时间的延续，运营经验的积累，市场风险的有效规避，养老服务的平均成本将逐渐下降，服务品质将不断提升。在养老服务需求人数不断增加的条件下，养老服务的供给能力也将不断增加，人们的经济和心理对于养老服务的收费水平承受力也会提高，因此养老服务产业的长期投入的赢利空间仍是极其宽广的，尤其是高档次、全方位、大规模、有特色的养老服务类型是最有赢利潜能的，是养老服务产业化的生力军。在如此远大的发展前景面前，我们可以做好政府该做的事，尽快摘掉“越位”与“缺位”的帽子，建设健康有序、持续发展的养老服务事业。

(七)大力发展社区照顾服务。

社区照顾为老年人提供了低成本和就近护理的托老服务以及转介服务，并涵容了邻里互助的四合院传统。不过，搞好照顾服务的难度也是明显的：由于老年群体对养生、护理和就医的高需求，从而对服务产品的协调和服务资源的整合提出了高要求，包括福利和市场的协调，行政、医疗和社区资源的整合以及服务标准、长效运行和监管制度的配套等。

正是由于对福利资源整合的高要求，搞好社区养老照顾单靠政府或是单靠社区都是不够的。这就需要顶层设计的视野，包括多学科的老龄研究积累，明确政府、社区和企业各自的责任，搞好老龄政策之间的协调和福利资源的整合。鉴于上海、广州和北京城市的人均GDP已达到中等发达程度，社区照顾的目标应当是比较高的，这包括：第一，社区公共服务的照顾供给应当是适度普惠型而不是救济型，围绕着长期照顾所展开的服务应做到家庭支持、社区照顾到机构照顾的无缝承接。第二，社区照顾所提供的产品应当是多方位的，包括生活照顾、健康和营养咨询、心理服务、护理服务、社交及康乐服务，还包括对养老照顾者的喘息服务等。政府需要加大老龄研究的投入，搞好养老公共政策之间的协调。

1.认识到新阶段公共服务的重心之一是养老照顾，推进老龄研究。无论是政府还是媒体和公众都应认识到养老照顾是社区公共服务新阶段的重心，专业化的社区照顾是与医疗体系并行的一种促进健康和注重养生的综合照护体系。在这方面，中国传统医学对慢性疾患的处置强调“三分治七分养”是很有道理的，社区的照顾服务就是在这个“七分养”上下功夫。搞好社区养老照顾需要在政策协调和资源整合上下工夫，而高质量的养老公共政策离不开老龄研究的积累。为此必须加大老年研究的投入，了解发达社会的经验，深入讨论社区照顾服务与养老消费市场及老龄产业的关系，要在大学和科研机构建立一批老年研究中心。

2.要重视养老公共政策之间的协调问题。这包括：(1)加大对从事长期照顾相关业者的政策优惠。要通过切实步骤让从事社区托老、上门护理、日间照料的社区、专业服务公司和社会组织看到赢利空间。在加快推进护理保险制度出台之前，可否考虑对持证上岗的养老护理员及其服务实施补贴制度。(2)搞好规划目标和实施细则之间的衔接；基于高龄群体对养生、护理和就医的高要求，为保证服务质量，一方面需要明确对社会组织或专业公司从事照顾服务的准入制度；另一方面对行业准入应当宽严相济，重视多功能服务及其质量的综合性评估，特别提升护理床位的比重，而不是简单地强调养老床位的数量。(3)采取多种措施提高养老服务业的待遇，加快护理保险等制度的出台。

注释：

①陈伟波：《养老服务产业升值空间巨大》，载于《证券时报网》，2015年3月23日。

参考文献：

1.高传胜：《全面发展老龄服务业必须厘清的几个问题——面向养老服务业“十三五”规划的思考》，载于《理论与改革》2015年第5期。

2.辜胜阻：《发展养老服务业的战略思考》，载于《人民论坛》2014年第12期。