【乡村振兴】日本小规模农业的发展经验及启示（下）

2019年09月17日来源:世界农业作者:许珍珍赵晓峰

4 日本农业竞争力的变迁与小农生命力

日本通过农业保护政策，实现了以农户为农业经营主体的农民收入与工业高速发展时期城镇职工收入同步增长，完成了现代农业转型，迈过了国家发展过程中的“中等收入陷阱”，进入高等收入发展阶段[16]。然而，由于日本长期的农业补贴政策和依靠农协垄断发展农业产业，日本农业竞争力下降已成明显趋势，有关推进土地规模经营的各项举措也难以见效。

4.1 日本农业竞争力的下降及对策

一方面，20世纪90年日本农业经营状况和农户经济整体状况的恶化加深了农业危机，危及粮食安全保障；另一方面，受国际环境影响日本政府推进农产品进口自由化的政策使日本粮食供给极度依赖进口。种种因素的叠加弱化了日本农业的竞争力，导致日本粮食保障体系缺乏安全性和稳定性[1]。为提升农业竞争力，日本政府出台了一系列相关政策。首先，根据叶兴庆的研究，日本的农地集中政策分别从“放松管制”和“积极推动”两个维度进行[17]。日本农业政策放松了对农地租赁行为的管制以及对公司法人进入农业管制，这解决了1952年《农地法》因保护租入方权利而抑制租出方流转意愿的问题，使农地租赁更加灵活和自由，也提高了非营利法人以及与农业关系密切的企业进入农业领域的数量。此外，日本政府的培养认定农业者、建立农地流转服务机构、实行农地流转激励等政策有利于推动农地流转。其次，由于日本农协对农业经营的垄断是造成农业效率低下的重要原因，日本政府对农协采取了一系列改革措施，包括废除全国农协中央会对农协系统的最高领导权、决策权和审计权，以及对基层农协的纠纷调解权；改革全国农协联合会为股份制公司，削弱其在农产品生产和流通领域的垄断权；改革市町村理事会治理结构，提高专职农户的话语权和管理地位。日本政府期望通过对农协系统的横向改革和纵向改革达到降低农业生产成本、提高农业生产效率以及增强农业竞争力的目的。

4.2 小农农业的保障机制及其生命力

20世纪60年代之前，卡尔·波兰尼认为人类的经济行为并不是自给自足的，而是嵌入到社会、政治和宗教等非经济制度之中，确立了经济发展的“嵌入性”概念。伴随新经济社会学的发展，“嵌入性”概念不断得到重申与发展，弗雷格斯坦的“政治一文化”嵌入观认为市场制度的产生不仅是一个政治议程，也是一个文化议程[18]。如果借用这一概念看待日本的农业政策与农业市场，不难发现农村经济的发展和农业产业的市场运行在一定程度上是嵌入在日本的政治制度与文化制度之中的。具体来看，农村的选票价值高于城市选票，有利于农村选区的选举制度使日本任何执政党派都要重视农村的价值和农民的发展[19]。另外，日本农协作为农村最具“垄断性”的组织，代表农户利益，避免了国内外私人资本对农村带来的不良影响，维护了农村社会的长期稳定，并最终与职业官僚、日本政党形成“铁三角”的关系。日本的市场经济制度受到日本既有的社会关系和政治制度的约束，呈现出一种“嵌入性”的发展模式③。

日本作为一个土地资源稀缺的国家，农业不仅具有生产农产品供应市场需求的经济功能，同时还兼具社会功能、生态功能、政治功能和文化功能。1999年，日本出台的《粮食·农业·农村基本法》以法律形式确认了农业多功能性理念[20]。农业多功能性理念，强调了农业对日本的土地涵养、生物多样性保护、休闲养生、“稻米文化”的传承与保护以及农业循环经济的发展等的重要意义，对日本国民经济体系的稳定和循环发展意义重大。农业的多功能发展对日本意义重大，也是日本小农农业生命力的表现。虽然日本小农竞争严峻，然而在农业政策调整的过程中，日本在推动政府大规模土地流转时，小规模农户数依然众多。其背后的原因就在于小农农业独特的保障机制和生命力，其促使日本政府顾及本国农业传统和农业价值，尊重小农生命力，为日本农业、农村发展创造了良好的外部支持条件。

5 日本小规模经营农业发展经验对中国的启示

对于中国这样一个人口与资源大国，在城乡差距、贫富差距和工农差距持续扩大的背景下，保护农业、保护小自耕农的利益应该受到中国政府的高度重视。分析研究日本发展小规模农业的典型做法，发现其不仅通过六次产业化将农业上、下游的全部利润保留在农村，为农村增加资本存量，而且农村外部的政治环境、制度环境以及市场环境都具有阻碍外来资本吞噬农民收益、吞噬农业的作用，从外部斩断了农村资本存量减少的可能性。但是，政府的农业过度保护政策也引发了农业竞争力下降、土地抛荒撂荒和财政负担过重等一系列问题。那么，中国应该如何借鉴日本经验为我所用，同时又尽量避免负面效果的出现呢？本文认为日本的小规模农业发展经验对中国有如下4个方面的启示。

（1）中国要进一步发展新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，解决农民家庭之外的各种需求。新型农业经营主体的不断出现可以带动小农户农业生产各环节的技术改进，并且有利于农业的规模经营和农业生产效率的提高。农业社会化服务体系指的是在家庭承包经营的基础上，为农业产前、产中、产后各个环境提供服务的各类机构和个人形成的网络[21]。农业产品的公共性和农业服务的公益性决定了农业社会化服务体系的建设和完善是中国小农户实现与市场对接、提高农业生产效率、提高农业技术水平的重要保障措施。中国农业劳动力普遍低质化、老龄化、妇女化的特征提高了小农户农业生产环节内外的社会服务需求程度。随着新型农业经营主体如家庭农场、专业大户和农民专业合作社等的不断涌现，对农业服务体系的多样性、公益性要求也越来越高。并且中国农业发展各地出现新的态势，集约型农业的发展要求农业增长向依靠资金、投资和提高农业劳动者素质转变；规模农业的发展要求新的农业经营主体和职业农民队伍不断扩大；农业一、二、三产业融合发展要求更高程度的农业深加工、农业保险和农业资源倾斜[22]。这些新情况的出现要求构建新型农业社会化服务体系，不断创新农业社会化服务手段和服务方式，不断扩展社会服务领域，强化公益性服务体系的地位并积极引导经营性服务主体进入农业领域，形成农业社会服务领域多层次、多方面、全方位的服务体系，通过新型农业经营主体的培育和农业社会化服务体系的健全机制协同推动解决农业生产方面的难题。

（2）在农业规模经营方面，明确当下中国政府的主要职责是推动农业服务领域的规模经营，对农业生产领域的规模经营的推动应采取循序渐进的态度。研究发现，在土地的规模流转过程中，多元利益主体之间由于资源禀赋不同，构建出不利于小农户和普通农民农业生产和利润获取的行为逻辑，地方政府、外来企业与农村精英之间，农村精英与小农和普通农户之间形成错综复杂的“吸纳一依附”关系，使农村地域中小农户和普通农户的利益受到排挤，而农村精英获取更多的利益[23]。因此，这种强硬的土地流转方式不适合中国小农户与现代农业对接的实现。应该发挥农村基层组织的集体统筹作用，促进农业服务领域的规模化发展，为小农户和普通农民提供生产环节之外的社会服务，促进新技术的使用和农业生产效率的提高，解决小农户在农业现代化转型过程中存在的技术和设备不足难题。

（3）政府应该限制工商资本在农业产业中的占比，完善农村的基础设施建设，构建农户基础上的一二三产业融合发展体系，将农业全产业链的利润更多地保留在农村。如果将与农业有关的各个环节视为一条产业链，那么工商企业遵循资本逻辑进入农业产业，通过赚取农业的上、下游利益夺去农业产业链的高端利润，导致农村和小农户仅能分享到的低收益产业利润，同时也要承担农业生产环节的高风险。在资本下乡对农业生产和农业市场进行控制的过程中，单个的小农户由于缺乏技术、资金、组织能力和农村基础设施等条件，面对资金、技术密集型等产业领域无法与工商企业抗衡甚至遭受剥削，进而造成农村“去小农化”和“去农业化”的风险日益严峻。基于此，政府应学习日本限制私人企业和外来资本进入农村，从而达到避免资本对农民利益的损害以及对农业农村侵蚀的目的；应学习日本发展六次产业的做法，尊重本地域的价值，发展本地域的农业生产。正如中央1号文件所强调的，要大力开发农业多种功能，通过村社组织连接农户，在农户组织的基础上提高农业全产业链的增值收益，这样才能够保证产业的增收收益保留在农村农民手中。

（4）注重农民的联合与合作，完善村民自治制度和农村基层党建工作，发挥村一级的行政主导作用，建立多次层的农民合作体系。日本农户联合的成功之处在于日本农协作为一个非营利性组织为农户提供符合农民利益诉求的社会服务，切实保障了农民的权益和利益。具有半官方性质的日本农协依靠与政党的联系，获得一定的政治谈判地位。虽然中国的政治制度不同于日本，但是日本将农户有效组织起来为农民提供经济利益和社会服务的经验做法值得中国借鉴。中华人民共和国成立以后，中国农村基层组织力量经过多年的发展演变，村社一级的组织力量和行政力量虽然较改革之前薄弱，但是仍不失为一个完整的、由国家法律认可的代表了国家意志和农民利益的农村基层组织。

注释：

①本文所说的“日本小规模农业”是指在土地私有制基础上，以家庭为基本生产单位、以家庭劳动力为主的农业经营方式，在土地经营规模和劳动力来源方面类似于中国当下的“小农农业”。

②关于“六次产业”变革等举措的实施，有学者提出不同的看法，认为这是一种被动的乡村发展选择。在日本农产品市场进一步开放、大米生产调整、地价高涨、兼业农户滞留等情况下，政府必须重视“地域”（集落和市镇村）的作用而进行发展策略的调整。具体参见晖峻众三《日本农业150年》。

③关于日本小规模农业经营长期存在的研究，不同学者观察视角不同。有的学者认为，日本对农地利用实施长期严格的准入管制是日本小规模农业经营长期存在的重要条件。具体参见晖峻众三《日本农业150年》。

参考文献

[1]晖峻众三.日本农业150年[M].胡浩，等，译.北京：中国农业大学出版社，2011.

[2]高强，孔祥智.日本农地制度改革背景、进程及手段的述评[J].现代日本经济，2013（2）：81-93.

[3]大河内一男.黎明期の日本労働運動[M].东京：岩波书店，1952.

[4]辽宁省农经考察团.对日本农协的考察报告[J].农业经济，2002（10）：1-3.

[5]管珊.日本农协的发展及其对中国的经验启示[J].当代经济管理，2014，36（6）：27-31.

[6]本間正義，神門善久.日本農業の国際化と政治·变化[R].日本产业经济研究所研究报告，2004-J-24.

[7]陈仁安.日本农协改革新动向观察[J].世界农业，2018（1）：53-59.