【乡村振兴】日本小规模农业的发展经验及启示（上）

1 问题的提出

第二次世界大战结束以后，日本战败并被美国占领。为了摧毁日本军国主义的基础，实行民主化与非军事化政策，作为日本政治经济基础的农业部门急需进行一次大的改革。日本政府由于担心战争结束后国内粮食恐慌以及随之而来的共产化倾向，加之察觉到占领军的改革意向，因此决定先于占领军进行农地改革。1945年日本内阁会议通过的《农地改革纲要》推动了地主土地强制转让和地租现金化的实行。然而，由于地主制度解体的不彻底，此次农地改革并未得到广泛支持。第二次改革则将全部租佃地低价转让给佃农，彻底解体了地主制度，使农民可以享受自己的劳动成果，成为土地的主人。为了维护农地改革成果，维持自耕农体制，日本于1952年颁布《农地法》，严格限制农地权利转让，农地政策中的“自耕农主义”得到强化[1]。自此，日本形成了“碎散的家庭小农私有”的农地制度以及小规模经营的农业生产格局。但是，这样的农业生产格局阻碍了日本农业的持续发展。一方面，农地经营规模不足，导致规模效益率低，农业生产成本提高，农业相对收入减少，小农竞争力减弱；另一方面，第二次世界大战非农产业的快速发展转移了农村劳动力，农业劳动力短缺、农户兼业化和农业劳动力人口老龄化等问题并出，导致日本国内土地撂荒现象严重[2]。1961年，日本政府为提高农地资源利用效率以及改变耕地细碎化格局，制定《农业基本法》，确立扩大土地经营规模的目标，鼓励和引导农户间农地所有权转让。此后，日本政府为进一步推动土地流转和实现规模经营，多次修订《农地法》《农协法》，并出台《农地利用增进法》《结构改革特别区域法》《食品、农业与农村基本计划》和《推进农地中介管理事业法》等法律文件予以法律保障。然而半个世纪以来，日本政府推动的土地流转和土地规模经营收效甚微，农业人口老龄化、农民兼业化趋势愈演愈烈。总体而言，小规模农业①的经营模式仍然占据日本农业经营的主导地位，土地规模经营进展缓慢。

虽然日本的农业发展在新时期面临诸多难题，但是其农业现代化进程不仅没有受制于此，还在小农户的基础上完成了农业产业结构调整与转型升级。从日本第二次世界大战结束后经济重建到进入经济高速增长时期，日本农村作为“稳定器”和“蓄水池”，吸纳城市富余就业人口，维持社会稳定，极好地缓解了城市就业压力，奠定了日本经济崛起的基础[3]。如今，日本不仅实现了较高程度的农业机械化、规范的农业产业化，还实现了城乡收入水平同步增长，甚至一般农民的收入水平超过城市一般居民的收入水平。土地流转旨在通过规模经营，提高农业生产资料的技术投入率和经营管理的现代化率。但是，日本并未依靠大规模土地经营，而是在小规模土地经营制度的基础上实现了农业现代化，并推动了工业化进程，使日本跻身于发达国家行列，与西欧及美国等发达国家的大规模农场经营形成了鲜明的对比。

反观中国现代农业转型，土地流转与规模化经营愈演愈烈，“去小农化”和“去农业化”趋势明显，已经引起学界的广泛关注和中央政府的高度重视。目前，国内学界与地方政府坚持的一种观念是，中国现代农业转型的瓶颈在于土地的细碎化和分散化经营阻碍了土地规模效益的发挥，因此实现农业生产领域的规模化是完成中国现代农业转型的必由之路。那么，中国现代农业转型的理论路径和实践路径是否仅此一个方向？本文发现，日本在土地流转缓慢和规模经营不足的前提下，依然实现了小农户基础上的农业现代化并保护了小农户的利益，这与实现农业生产规模化的思想倾向形成悖论。而中日两国农业经营制度上的共通性，如具有人多地少、小农经营历史悠久、农业生产规模经营小、农业经营主体主要以家庭为基本单位以及人均耕地占有量少等共同特点，可以为中国借鉴日本农业发展经验提供一定的可行性。基于此，为剖析上述悖论难题，分析日本小规模农业现代化、产业化的实现机制与发展逻辑，为中国农业转型与持续发展提供借鉴，构成本文的核心议题。

2 日本小规模农业发展的外发机制

笔者认为，日本农业的发展逻辑呈现出“外发促内生”的发展模式，即通过“外发性”力量促进农业“内生性”发展与农民增收。其中，外发力量包含3个部分。一是日本农业协同组合的保护；二是日本政府的政策支持和政党团体的压力；三是日本消费市场的倒逼作用。三者联合作用于农村外部环境变迁，被认为是促进农业发展、激活农村内部力量的重要外部作用机制。而“内生性”发展指的是在农村内部，通过建立一二三产业融合发展体系，延长农业产业链，拓展农业功能，让农民分享农业全产业链利益和农业增值收益，实现地域价值的发展模式。日本小规模农业的发展关键在于借助农村外发作用机制，在农村内部推进六次产业变革，促进农业产业利润的增长和农业生产者利润的增长，实现农村、农业的现代化发展。其中，外部力量为日本农村、农业现代化提供了良好的发展环境和先决条件，是激活农村内部发展的重要力量。据此，本文首先分析了日本小规模农业现代化的外发机制。

2.1 日本农业协同组合的组织力量

日本农业协同组合（简称农协）在1947年日本国会通过《农业协同组合法》后被正式确立为民间合作经济组织。第二次世界大战结束以后，为巩固战后农地改革成果和解决积贫积弱的小农对接大市场的难题，日本当局决定建立农民自组织团体，即农协。受到日本政府一系列政策、财政和税收等方面的支持与鼓励，日本农协发展迅猛并很快形成燎原之势。到1950年，日本农协吸纳了全国99%以上的农民加入，基本实现了对全国农村的覆盖，同时成立了包括市町村的基层农协、都道府县的农业联合会和全国性的中央联合会的三级农协组织机构[4]，完善了组织结构的建制。日本综合农协的业务范围广泛，在农民生产生活和农村公共事业等方面发挥了重要作用[5]。农协自成立之初便具有半官方性质，其作为政府和农民的中介，贯彻执行政府的各项政策措施，同时又被视作农民利益的代言人，代表农民发表言论，影响政治决策。首先，农协依靠与政党的联系获得政治谈判地位，在国家战略决策议程中具有一定的影响力，提高了农民的谈判能力与谈判地位。其次，农协借助农产品的控制手段与市场垄断手段，化解了小农与大市场的矛盾，促进了农民增收，保护了地域农业利益。第三，农协为其成员提供了农民生活领域与农业生产领域的社会化服务，是促进农业生产与农民生活由初级阶段迈入高发展阶段的保护性组织与服务性组织。

2.2 政府政策与政党政治的保护

日本政党对农民利益的高度关注对政府决策形成一定压力，加上政府的农业保护传统，为日本小规模农业发展提供了良好的外部政治条件。首先，在民选格局的政治环境中，土地私有产权的数量无形中代表着政治选举中来自农民支持的票数，并且农民选票相较于城市居民选票有着3:1的份额优势。这使吸纳了国内99%以上农民的日本农协，能够控制农村大部分地区的政党选票，具有强大的政治力量[6]。日本的政治选票格局使农协成为一个强大的集体利益集团，提高了小而散的农户的政治谈判能力和谈判地位。农协、自民党、农林水产省在实践过程中，形塑出了由选票维系农协与自民党合作、由自民党执政后回馈农协利益、由农林水产省作为“交易”中的得利者支持扶持农协的相互交织的利益格局，形成了农、政、党的“铁三角”关系，共同维护小农利益[7]。其次，日本政府对小农户的一系列政策支持，促进了一般农民收入水平的提高和农业的发展。在税收方面，日本政府对农地只是象征性地征税，而对农地之外的土地则征收高额的固定资产税[8]。有研究表明，由于受到“以工养农”的政策影响，日本农业发展资金几乎全部依赖中央政府转移支付，截至2000年年底，日本农业发展财政资金超过了日本农业GDP总额[9]。

自从加入跨太平洋伙伴关系协定（TPP）以来，日本政府面临国内农业效率下降、农民兼业化严重以及国外贸易压力的双重难题。政府不断出台新政策以期对农协进行组织整改，强化基层农协力量；调整农业政策鼓励兼业农户向专业农户发展，推动土地规模经营等。但是，这些措施大多以鼓励为主，并且坚持限制外来资本对农户利益的挤占，坚持维护小农户利益和本国农业发展。

2.3 消费市场的倒逼

日本形成的市场消费倒逼机制立足于农业全产业链，对农产品进行质检追踪和法律监管，引导民众食品安全的市场消费需求，“倒逼”农业生产，推动了农业产业不断优化升级，助推了生态农业转型。首先，日本针对国内食品安全和消费者健康等问题，建立了非常完善和严格的食品安全监管体系。日本政府颁布的《食品安全基本法》和不断修订的《食品卫生法》构成日本食品安全规制的核心法律，并建立了完善的行政机构专职负责。日本为降低种植者和供应商的生产风险，提高其市场信誉，建立了食品安全追踪制度；建立良好农业规范（GAP）以及危害分析和关键控制点（HACCP）认证制度，设置针对农产品生产阶段的农产品标准认证体系，以及针对加工流通阶段的危害预防和监控体系。通过这些举措，日本建立起监测企业和生产者产品质量的监控体系和保障体系，加强了消费者的安全信任，为日本的饮食消费提供了良好的外部市场环境。其次，日本市民较高的食品安全消费意识倒逼生产改革，引领农业产业转型升级。日本民间拥有市民自发成立、自愿加入的保障市民消费权益与倡导提高食品安全消费意识的组织，即日本生活协同联合组合会（简称“生协”）[10]。第三，农协作为有效的农业组织，一方面通过兴办各项服务把分散经营的农户与全国统一的市场联系起来，有助于化解小农户对接大市场的矛盾；另一方面通过发挥组织功能还可以阻碍中间商以及市场对农民的利益盘剥，使农户可以获得更多的农业生产利润[11]。第四，随着国民收入水平的提高，日本民众对休闲农业、旅游农业以及生态农业的消费需求大幅增长，刺激了日本多功能农业发展和农业产业利润的提升，实现了“以城促乡”的发展模式。

3 日本小规模农业发展的内生机制

中国学者崔振东认为，内生式发展是一种以地域资源为基础、以地域主体为生产主导的农村发展模式，这种模式将发展的利润留在地域，同时使地域的价值得到尊重[12]。日本的六次产业变革就是遵循这样的发展理念，为日本农村创造并保留了更多的利润空间，促进了当地农业生产者分享农业发展利润②。

“六次产业”的概念是日本学者今村奈良臣在1994年提出的，其含义是促进农村第一、第二、第三产业的融合发展[13]。从内容和形式来看，日本的六次产业主要包括以下类型：①产地加工型，利用当地农产品发展农副产品加工业；②产地直销型，建立直营店销售当地的农产品或加工好的农副产品；③产销综合型，农产品的生产、加工、销售、餐饮等一体化发展；④旅游消费型，集乡村旅游、观光、农产品采摘和乡村住宿等于一体的发展模式。从经营主体来看，六次产业的经营主体大多是农协、地方政府、地域合作组织等政府机构或团体组织，并不完全是单个农户。通过“地产地销”等渠道，将地域居民所需日用品尽量用本地生产原料制作，抵御外来原料倾销，同时推动原来以原料生产为主的农村地区的产业模式向农产品加工制造业转变。“地产地销”的做法遵循了一种“地域的伦理”，而非“产业的伦理”，为本地域培养了农业主体并且尊重本地域的生产和价值[12]，防止了工商资本兼并吞噬农业利润，切断了农民对工商资本的依附纽带。

从2011年起，日本正式实施由农林水产省组织制定的《六次产业化法》，并大力推行。日本政府通过法律认定的方式确保扶持对象的精准性，建立六次产业投资融资援助体系以保障扶持对象的资金来源，以及完善人才培养体系和产学研结合的发展机制以保障六次产业的高水平长效发展[14]。自《六次产业法》实施以来，2012—2016年获得“综合化事业计划”认证的经营主体数量从1321个增加到2227个，“综合事业计划”认证经营主体的销售额从申请之时的5.6亿日元（100日元约合6.29元人民币，2019）增长到8.9亿日元[15]。六次产业的发展得益于日本民众对多功能农业的消费偏好和日本政府的政策支持。随着日本经济的快速发展，国内民众在农业方面的消费需求、消费偏好和消费选择日益多样，对农产品采摘体验、旅游观光、宴会民宿和温泉理疗等第二、第三产业的消费需求日益增长。日本六次产业的发展在保障农民分享农业产业链延伸、产业范围拓展和农业功能转型的增值收益，培育乡村建设人才，优化农业农村资源利用与农村生态环境，提高农业创新力和竞争力等方面发挥了巨大作用，推动了日本一二三产业的融合发展，指明了农业发展的新方向。