【生态建设】政府购买生态服务：欧盟国家的经验与启示（下）

建立规范化的购买程序

经过多年的生态购买实践，欧盟国家按照“政府采购、市场竞争、合同管理、奖惩并举”原则，日益形成颇具规范化的生态购买程序。

依法制定生态购买计划。包括欧盟层级的环境敏感区计划、农业环境计划、森林行动计划等，以及德国生态农业计划、法国农田休耕计划、芬兰南部森林生物多样性计划等成员国中央政府和地方政府层级的生态购买计划。其最大的特点在于，根据不同区域和不同类型生态服务的市场供求状况，以体系化生态购买法律制度为依据，详细规定了购买的内容、方式、数量、质量、价格、期限、权责利以及环评等内容。

通过竞标机制择定承接主体。欧盟国家通过竞标机制择定符合资质的社会组织、企业或个人作为生态服务承接主体。首先，政府向社会发布生态购买计划来表达生态购买需求，社会组织、企业或个人根据经营状况自愿选择是否参与并反馈参与计划的土地面积和意愿价格。其次，政府邀请专家对生态服务价值进行评估和打分。最后，递交竞标结果，供求双方反复磋商谈判直至确定购买价格。

强化合同管理。“社会应当通过认真提前规划和阻止潜在的有害行为来寻求避免对环境的破坏”的风险防范原则，是体系化生态购买法律制度的内在要求。欧盟国家在与社会组织、企业或个人达成自愿协议后，建立由政府、私人土地所有者、非政府组织（NGO）、社会公众以及其他利益相关者组成的保护合作网络，执行过程监督、管理、协调等服务功能，如德国国家公园评估组由联邦和州国家公园管理部门、有关公园、NGO、协会等组成并定期对公园进行评估；欧盟监测委员会还对每个欧盟层级的生态购买计划设定财政和非财政的监测指标，并根据成员国每年提交的生态建设评估报告进行动态监测和管理。

实施奖惩并举制度。欧盟国家生态购买计划多为10～30年的长期合同，为保证预期目标的顺利实现，欧盟及其成员国根据全生命周期绩效评价结果，采取按效付费和按级定罚相结合的奖惩并举制度进行考核。从按效付费来看，主要根据合同约定的生态标准等级进行结果考核，并支付相应的补偿。从按级定罚来看，以过程考核和结果考核为依据，综合违约程度和生态环境影响程度对违约者实施惩罚，包括追还已付补贴及利息、预扣应付补贴所得税、终止补贴、补贴的10%作为额外的惩罚以及2年内禁止参与其他生态购买计划等[9]。

欧盟国家政府购买生态服务对我国的启示

尽管我国与欧盟国家在政治体制、经济发展阶段、自然资源产权等方面存在差异，但是生态购买作为生态服务供给方式的重要制度创新，逐渐显现其卓越性与有效性，并在国内实践中得到了良好的验证。应立足国情实际、积极镜鉴欧盟国家的有益经验，推动我国政府购买生态服务制度日益完善。

健全生态购买法律制度

目前，我国公共服务政府购买的法律依据主要是以《政府采购法》为核心，以《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》《政府购买服务管理办法（暂行）》《政府采购法实施条例》等政策法规为配套，以地方政策规章为补充的法律制度框架。但就购买者身份、主体间关系以及生态服务的特殊性而言，生态服务购买与其他基本公共服务购买存在显著差异，造成生态服务政府购买事实上的法律模糊性。2017年10月颁布的《环境保护部政府购买服务指导性目录》也仅限于常规性生态环保服务，即易于竞争、量化和审计的生态管护服务的购买，生态产品和生态工程服务却鲜有涉及。在欧盟国家，凡是属于政府事权范围内的采购事项都要实行政府采购[10]。完善我国生态购买法律制度，既要加快修订完善《政府采购法》和各级行政法规，明确生态服务政府购买的法律地位和合规边界；也要完善政府购买生态服务指导性目录，扩大生态购买范围，明确生态购买的种类、性质和内容，凡属事务性管理的公益性生态产品、生态工程和生态管护服务，原则上都要引入竞争机制。

创新生态购买实现方式

生态购买通常适用于自然资源产权清晰的领域，对土地私有者更易实施。我国自然资源属于国家所有和集体所有，在自然资源产权尚未破题的条件下，建立完善生态购买机制，要加快界定各类自然资源资产国家所有和集体所有之间、不同集体所有之间及不同层级政府所有之间的权责利边界，进而通过赎买、置换、租赁、改造提升、入股、合作经营、地役权合同和补助等方式丰富土地产权交易体系。同时要根据区域经济基础和生态资源禀赋，因地制宜，对于竞争性较强的公益性生态管护服务，采取合同外包、特许经营等方式竞标购买；对于竞争性较弱的公益性生态产品生产和生态工程建设服务，通过委托、战略合作、经济补助、凭单制、社会效益债券等方式定向购买。在购买形式上，既可直接向社会组织、企业或个人购买，也可将公益性生态产品生产、生态工程建设和生态管护服务通过合同外包、特许经营等方式交由社会组织或企业承担，由其再将生态服务生产事项委托农户执行。在购买资金筹集上，除优化财政转移支付中生态保护补偿预算安排结构外，还要充分研究以特定生态产品、生态管护和生态工程为标的的生态国债、生态彩票、生态银行等市场融资渠道。

推动差别化的生态购买价格

受制于财政预算刚性约束，我国各地既有生态购买价格标准大多是由政府参照物质性产品的市场价格确定的，生态服务价值评估机制和调整机制缺位。特别是在买方垄断市场中，政府和农户天然存在的地位不平等、利益不对称和风险不确定等因素，使得农户只能接受较低的购买价格。例如，作为全国率先开展重点生态区位商品林赎买和保护的试点地区，福建永安市制定的林地使用费为13.4元/亩/年，但部分交通便利、立地条件较好的山场已签订的林地使用承包费就高达40～60元/亩/年[11]。欧盟国家生态购买价格主要是以区域生态服务价值为基线，并反复与农户磋商谈判确定，购买价格较高且易于为社会组织、企业或个人所接受。应着眼于欧盟国家经验，立足地方财政实力、区域经济发展水平、市场供求情况以及不同类型、质量和功能的生态服务供给成本等综合因素，采取“招拍挂”、谈判、协商等竞争方式形成差别化生态购买价格。

优化生态购买程序要件

考虑到生态购买在契约签订阶段、契约执行阶段或是契约评估兑现阶段，可能存在权力寻租、行政垄断和不正当竞争的情形；同时，契约的不完全性和委托代理关系存在的利益不一致和信息不对称问题，使得政府和农户之间博弈的结果往往是非纳什均衡的。借鉴欧盟国家经验，完善我国生态购买程序，既要加强制度设计、政策扶持、产业规划，充分发挥绿色金融对生态产业化经营的引导、约束和杠杆功能，进而培育壮大社会组织、企业和个人，形成竞争性卖方市场；也要通过立法建立健全顾问委员制度、听证会制度和信息披露制度，引导补偿区域居民协同监督与管理；还要选择具备条件的高校、研究机构、中介机构等第三方机构，根据项目成本、直接项目效果、间接项目溢出（如减贫）、支付指标和生态服务的相关性等进行评价，不仅要将生态服务绩效评价与公共财政资金分配、政府责任目标考核等工作机制联系起来，也要根据社会组织、企业或个人履约情况在资质认定、行政许可、政策扶持、金融支持等方面采取差别化奖惩措施。

结语

党的十九大报告着眼于“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，提出要“建立市场化、多元化生态补偿机制”，实质就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。作为生态补偿机制改革的重要组成部分，推行政府向社会力量购买生态服务，是解决生态服务质量效率不高、规模不足和发展不平衡等突出问题的有效途径。欧盟国家是20世纪80年代公共服务民营化改革的前沿阵地，其在生态服务市场化供给演进中积累的厚实经验，无疑可为我国生态购买实践提供有益借鉴。需要特别指出的是，生态购买目前还只是准市场行为，未来还要重点研究生态购买后收益机制的设计与实施，以此实现生态服务购买由“输血式”向“造血式”转换。

参考文献：

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[2]中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].2018-02-04.http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.

[3]EUROSTAT. Land cover and land use[EB/OL]. 2017-10-07. http: //ec.europa.eu/eurostat/statisticsexplained/index.php?title=Land_cover_and_land_use.

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