【生态建设】政府购买生态服务：欧盟国家的经验与启示（上）

当前，我国人民日益增长的优美生态环境需要和不尽理想的生态服务供给之间的矛盾突出。2013年9月，《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》明确提出，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担[1]。2018年中央一号文件进一步强调，鼓励地方在重点生态区位推行商品林赎买制度；探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度[2]。然而，生态服务的外部性、公共物品属性、产权不清晰以及知识和信息的不完全等相互交织，从福建、浙江、江西、贵州等试点省份已有的实践来看，政府购买生态服务（简称“生态购买”）的顶层设计与具体实施，仍然存在着政策、法律、制度、技术以及能力建设等方面的深层次问题。

欧盟是世界上将市场机制引入生态服务供给领域成效最为显著的地区之一。20世纪80年代以前，欧盟国家强调生态服务政府供给职能的角色定位。随着经济危机对欧盟国家财政的负面影响愈发突出，新公共管理运动的爆发推动了生态服务政府供给演替为政府向企业、社会组织或个人购买。经过30多年的探索实践，欧盟国家政府购买生态服务的内容日益丰富，囊括建筑物清扫服务、排污和垃圾处理服务、环保与类似服务等，基本形成于法有据、方式灵活、标准明确、程序规范的政府购买生态服务制度。

本文从法律依据、购买方式、购买价格和购买程序四个方面，剖析欧盟国家政府购买生态服务的基本经验，并结合国情实际，汲取有益启示。这对于我国加快转变政府生态管理职能，激发社会力量参与生态文明建设活力，提高生态服务水平和效率，都具有重要意义。

欧盟国家政府购买生态服务的基本经验

欧盟作为由多个国家组成、兼具政治实体和经济实体的区域一体化组织，不同成员国的生态购买实践既有自身特性又有普遍共性。

形成体系化的法律制度

根据WTO《政府采购协定》（GPA）的要求，欧盟相继修订了涵盖不同公共服务领域的四部实体性法律和两部程序性法律，并发布生态环境类服务政府购买正面清单。尔后，欧盟合并和修订这四部实体性法律，代之以颁布《关于协调政府采购货物、工程和服务程序的指令》（2004/18/EC）和《关于协调水、能源、交通和邮政服务采购程序的指令》（2004/17/EC）。2014年2月，欧盟对2004年系列立法大幅修改，通过了包括《公共采购指令》（2014/24/EU）、《水、能源、交通和邮政服务领域的公用设施采购指令》（2014/25/EU）和《特许经营合同采购指令》（2014/23/EU）在内的现代欧盟政府采购立法，这成为欧盟层级生态购买的基本法律依据。多数成员国根据这些法规和指令（如共同农业政策、水框架指令、生境指令等），结合国情实际，分别制定了国家层级政府采购法和反映生态购买计划的自然资源管理法规。同时，各成员国地方政府根据国家层级法律规定的实施细则，制定了地方层级生态购买法规和政策，从而形成“以欧盟法律指令为指导，以国家法律为核心，以地方政府法规政策为补充”的体系化法律制度。

据此，欧盟和各成员国政府实施了不同领域、不同类型的生态购买计划，通过政府向企业、社会组织或个人购买多种形态的生态服务，实现经济效益、社会效益和生态效益多赢。例如，根据欧盟《农业生态环境最低标准指标体系》（2003年），法国政府于2008年颁布的《生态农业2012规划》规定，农户只有按照生态农业最低标准至少耕种5年才能获得生态农业基金补贴，因提供额外农业生态服务而产生的成本，则由财政另行补偿。《芬兰南部森林生物多样性计划（2008—2016年）》根据欧盟《共同农业政策》（CAP）和芬兰《森林法》确定的生物多样性目标，购买南部国有和私有林主提供的森林和栖息地生态服务。

探索多元化的购买方式

欧盟总面积430余万平方千米，其中森林覆盖率37.7%，耕地覆盖率22.2%，草原覆盖率20.7%，灌丛覆盖率7.1%，其余土地覆盖类型均不足5%；除部分森林、草原、农场、国家公园等为国有外，欧盟国家绝大多数土地属于私人产权范畴，如私有林占60.3%，国有林占39.7%[3]。欧盟国家政府除了依托国有生态空间提供生态服务外，还积极创新公私伙伴关系，向企业、社会组织或个人购买维持和增强类生态服务、高危生态服务以及因土地利用变化减弱的生态服务。

土地产权交易。生态服务的潜在卖方是对生态服务的提供处于保护位置的行动者，即土地所有者[4]。作为典型的土地权属私有为主的国家，各成员国《土地法》通常对私人土地的用途和流转有着十分严格的限定且规定政府拥有优先购买权，这为欧盟国家政府购买具有较高生态服务价值的土地所有权、使用权、开发权等权利束提供了坚实的法律基础。例如，自1999年以来，瑞典政府通过土地赎买、补贴和自愿捐赠相结合的方式，购买中部和南部地区具有重大自然保护价值的林地所有权以建立自然保护区和重要生境，非生产性林地面积已由2014年的115.74万公顷增至2017年的116.89万公顷[5]。

合同外包。政府将本应由自身承担的生态服务事项，通过竞标方式全部或部分外包给符合资质的社会组织、企业或个人，并按效付费。20世纪90年代，面对境内河道纵横的治理困境，德国柏林市政府推行“河流家庭承包制”：即将流域生态管护工程分段分片外包给附近居民，附近居民和流域管理部门按照自愿参与原则签订契约合同，配合地方环境警察和水上警察执行流域日常维护、运行监督、水质检测、损毁工程统计上报等管护事项，流域管理部门对流域运行管护情况进行定期抽查与评估，并根据居民承包的期限、长度、管护质量等给予税收优惠或市政管理费用减免。这一措施，不仅让流域生态管护真正落到实处，而且极大地节省了各级政府的环保费用支出[6]。

特许经营。欧盟国家政府充分利用竞争机制、价格机制和激励机制促进私人资本和社会资本进入生态公共服务领域，并通过竞标方式特许有资质的企业、社会组织或个人经营公益性的生态产品、生态工程和生态管护等事项。例如，在德国下萨克森州国家公园鸟类栖息地保护中，社区居民按照自愿参与原则与政府达成协议参与公园管理，并根据管理计划收割牧草，获得的收益全部归居民所有；2006年法国启动国家公园体制改革后，国家公园联盟（PNF）根据不同行业的特点制定了差别化的特许经营市场准入清单，对申请人资质和全生命周期经营管理行为均有明确要求，并以国家公园产品品牌价值增值体系为依托，引导社区企业和个人自愿参与，实现区域生态服务公私伙伴供给。

经济补助。欧盟国家政府向采用绿色耕作方式的农户提供的经济补助内涵丰富、形态多样。从补助范围看，各成员国生态购买的范围同时包含森林、草原、湿地、耕地、流域、矿区、国家公园、自然保护区等国有和私有部分，并根据不同类型、不同区位和不同等级标准的生态服务实施差别化的经济补助。从补助方式看，既包括税收减免、低息贷款、项目支持、补贴奖励、救济服务等政策和资金补助，也包含环境和气候基金（如LIFE计划）、生态银行（如湿地银行、物种银行等）、生态保险等绿色金融支持，还提供免费的农业技术咨询服务、农户专业教育以及引导农户发展替代生计和创建生态经济复合系统等智力补偿和能力建设。从补助资金来源看，已经形成以“欧盟—国家—地方”为主的三级资金筹集体系。其中，欧盟每年从各成员国GNP中提取1.27%作为欧盟共同基金资金来源，并对实施欧盟生态环境政策的措施给予补贴[7]；各成员国普遍形成中央财政（60%～70%）和地方财政（30%～40%）按比例分担的财政支出结构，对于国有林投入和管护部分采用财政补贴，对于私有林管护和限制经营部分采用生态税、环境税、生态基金、受益者付费以及社会捐赠等，由政府通过纵向转移支付向私人土地所有者提供补偿；或是实施流域上下游之间、州际之间的横向转移支付，如德国—捷克易北河流域生态补偿实践。

实施市场化的购买价格

依托清晰的产权制度和发达的市场机制，欧盟国家以科斯定理和庇古税为指导，基本形成包括公共补偿（生态购买）、限额交易、私人直接交易、慈善补偿、生态认证等较为完善的环境服务付费（PES）体系。特别是在法律法规推动且存在私人买家的限额交易（如碳排放权交易市场）发育程度不高，以及大多数自愿性私人直接补偿规模较小、交易成本较高的情况下，由政府代表人民购买生态功能区提供的生态产品，是调适生态环境保护和农户利益矛盾的主要现实手段。

在欧盟国家，购买价格因不同类型、不同区位和不同等级标准的生态服务而异，但在其形成过程中均非常注重发挥市场竞争机制的价格发现功能，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式向农户招标，使政府和社会公众对生态服务的公共需求通过市场竞争机制显示出来。这种竞争机制蕴含着生态服务供求双方自愿性、公平性和科学性的市场交易原则，生态购买价格是由政府和私人土地所有者基于市场供求状况反复磋商谈判所确定的，即“公开招标+价格协商+协议签订”。例如，根据德国《生态农业法》（2003年）规定，德国农业部授权地方农业行业协会每3年对申请者（农户或农业企业）的农业土壤背景值以及总氮（TN）、总磷（TP）等指标进行检测，由州农业部门对符合生态农业标准的申请者按其过去收入和生态经营维持成本为基线进行补贴。再如，根据《芬兰南部森林生物多样性计划（2008—2016）》（MESTO Ⅱ），芬兰政府首先向国有和私有林主表达森林生态服务购买需求，对自愿参与并显示偏好价格的林主，由农林部邀请专家根据18项生态指标，分级评估森林的生物多样性价值，以此确定差别化的购买价格。若双方达成协议，则签订10～20年的长期合同，并按照每年50～280欧元/公顷的标准补偿；反之，则反复磋商至双方均可接受的价格水平[8]。