[城市设计]英国城市设计程序管控及其启示（三）

（1）加强基于国家机构改革的主管机构顶层建设。英国的设计控制程序与城乡规划体系深度融合，权责归属于住房、社区和地方政府部开展具体工作，副首相办公室则为更高层级的规范与协调机制。2018年我国迎来了新一轮的国家机构改革，新组建的自然资源部将统一行使所有国土空间用途管制职责，建立空间规划体系并监督实施，着力解决空间规划重叠等问题[20]。因此，在国家机构改革的新契机下，要不断加强城市设计主管机构的顶层建设，进一步厘清规划与设计的关系，使城市设计长期以来受体制机制限制而产生的与各类规划设计范围重叠、融合困难、实施权责不明等问题逐步破解。城市设计管理权责随规划管理权责划归新部门以突出其规划管控职能，还是留在住房和城乡建设部形成设计管理与建设工程管理的二元互补体系，这些问题亟待定论。

（2）提高城市设计的法律地位。英国城市设计的相关法律规定，聚焦于保障设计控制的关键程序，在自上而下的法律法规体系中，对设计控制提出的要求需具有较强的连续性，并呈现层层递进、不断细化的逻辑。而我国的《城市设计管理办法》则强调通过植入方式将其纳入现有的城乡规划编制与管理体系，实质上是期望在以控制性详细规划为依据的“一书两证”发放中加入城市设计的要求与审查内容，这样做的制度变迁成本相对较低，不存在对其他制度的根本改变。未来为进一步加强城市设计的权威性，使城市设计运作不仅有规可依，更是有法可循，应从上述局部的制度变革逐渐反馈至法律体系的上下游，在相关法律法规中给予城市设计明确的职能定位，同时将在管理实践中验证有效的关键程序，在上位法律中加以反馈并固化。

（3）鼓励地方政府创新设计治理方式。英国地方政府常见的城市设计管理工具包括设计导引、设计审查和设计激励（图5），国家规划政策框架目前仍在建议不断充实地方规划当局的设计治理工具库。对比我国，基于正式制度的设计管理工具相对较少且不成熟，但是我国各地方在城市设计运作的长期实践中自下而上地探索出了一些适于本地的设计管理做法，如城市设计竞赛、将城市设计要求纳入土地出让有条件和融入法定图则等。依据《城市设计管理办法》第二十三条规定的“各地可根据本办法，按照实际情况，制定实施细则和技术导则”，笔者认为我国城乡规划主管部门应加快推进各地城市设计制度与技术领域的协同建设，允许各地在设计控制领域差异化施政，充分放权和鼓励地方政府创新治理方式[21]。

图5 设计治理工具箱

资料来源：译自Design Governance：The Cabe Experiment。

（4）制订及时且灵活的政策导引。相较于稳定的法律，政策制定更加及时且灵活。对于法律所不及之处，政策导引可以起到相辅相成、填补空缺的关键作用。英国国家层面的规划设计导引是政府在满足依法行政底线下发挥自身能动性的表现。在我国政府高度强调重视城市设计的今天，可以结合诸如新型城镇化、美丽中国和健康中国等国家战略的需要适时出台更为丰富的政策导引，以指导各级各地政府在城市设计管理工作中更好地发挥城市设计工具的社会经济效能，使空间管控手段与国家治理目标达成统一。同时，政策导引并非完全的强制性规定，在为地方政府解放手脚并赋予更多治理工具的同时，也可避免“一刀切”硬性规定的武断做法，给地方当局更多因地制宜、自由选择的行政空间。政策导引的形式可以根据内容不拘一格、包涵广泛，如原则性意见、规定性程序或技术性规范等。

（5）引入专业性辅助治理力量。英国经验表明非政府组织因其自身特点和专业属性可有效填补政府管理的空缺，但我国城市设计运作制度的主导仍是各级政府，目前尚不存在类似英国一样的非正式机构系统介入设计控制的情况。究其原因，相应法律与制度保障的缺乏使得各级政府无法引入专业性的辅助治理力量，以避免违规、懒政或不力之嫌。在缺乏制度规范的情况下，即使通过市场化方式向非政府机构采购相关服务也难免存在诟病和寻租空间，尤其是在城市设计这个难以量化评价的领域，外聘机构的服务水平、服务成本等都常常难以度量[22]。可喜的是，当前如广州、北京等地政府已经初步建立了责任城市设计师制度，政府部门外聘城市设计领域专家来协助规划当局开展设计审查、项目协调和咨询建议工作，形成了共同治理的有益尝试[23-24]。未来通过城市设计的法制化建设，应逐步保障各类非政府组织参与设计治理的合法性，并明确其可参与的环节、程序与空间。

（6）强化城市设计的公众参与。形态化的城市设计相较于抽象化的城乡规划更容易被一般公众所认知，城市设计可以为本地公众提供明确的建设愿景和创建积极的参与平台。英国城市设计的公众参与通过多种渠道作用于运作的全过程。反观我国，《城市设计管理办法》仅第十三条提及在编制城市设计时应广泛征求专家和公众意见。因此，城市设计法制化建设急需补齐这一短板，借鉴英国做法通过程序立法保障公众参与设计控制关键环节的权利，使城市设计本身成为传达政府目标、协调多方诉求的重要工具。地方政府应深刻意识到在管理过程中公众介入对于行政实效的益处，通过制度建设与教育引导不断拓宽公众参与渠道[25]，开展多样化的宣传活动，鼓励一般民众参与城市设计过程并培养其依法行使相关权利的意识，使城市设计真正成为全社会认同的治理工具，形成共治共享的运作环境。

综上所述，我国当前的政治社会环境相对稳定，经济发展已从关注规模转变为重视质量，但相较英国等西方发达国家，在城市设计制度建设上仍然存在相关法律不完备、政策导引相对缺失、制度创新缺乏动力和保障、专业性非政府机构和公众参与无法发挥应有作用等问题。因此，下一步的法制建设中应针对这些问题进行重点突破，并结合我国自身实际走出一条具有中国特色的城市设计治理实践道路。

注释：

①《城市设计管理办法》由中华人民共和国住房和城乡建设部颁布，是住房和城乡建设部的部门规章。

②美国很多城市也通过区划法或者其他法律的规定，开展了“城市设计审查”等相关程序性管理。

参考文献：

[1]中华人民共和国住房和城乡建设部.城市设计管理办法[S].2018.

[2]任小蔚，吕明.城市设计视角下城市规划精细化管理思路与策略[J].规划师，2017（10）：24-28.

[3]唐燕.城市设计实施管理的典型模式比较及启示[C]//城市时代，协同规划——2013中国城市规划年会论文集，2013.

[4]徐旭.美国区划的制度设计[D].北京：清华大学，2009.

[5]Form-Based Codes Institute. FBCI Code: FBC201[EB/OL]. [2018-04-30]. http://formbasedcodes.org/courses/fbc201.

[6]Ministry of Justice. Town and Country Planning Act 1990[EB/OL]. [2018-04-30]. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1990/8/contents.

[7]Ministry of Justice. Planning and Compulsory Purchase Act 2004[EB/OL]. [2018-04-30]. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2004/5/contents.

[8]吴晓松，张莹，缪春胜.中英城市规划体系发展演变[M].广州：中山大学出版社，2015.

[9]Ministry of Justice. The Town and Country Planning（Local Development）Regulations 2004[EB/OL]. [2018-04-30]. http://www.legislation.gov.uk/uksi/2004/2204/contents/made.

[10]Ministry of Justice. The Town and Country Planning（General Development Procedure）（Amendment）Order 2010[EB/OL]. [2018-04-30]. http://www.legislation.gov.uk/uksi/2010/567/contents/made.

[11]Ministry of Justice. The Town and Country Planning（Control of Advertisements）（Amendment）Regulations 2012[EB/OL]. [2018-04-30]. http://www.legislation.gov.uk/uksi/2012/2372/contents/made.

[12]Ministry of Justice. The Community Design（Amendment）Regulations 2014[EB/OL]. [2018-04-30]. http://www.legislation.gov.uk/uksi/2014/2400/contents/made.

[13]Ministry of Housing, Communities & Local Government. Guidance Design 2014[EB/OL]. [2018-04-30]. https://www.gov.uk/guidance/design.

[14]Ministry of Housing, Communities & Local Government. National Planning Policy Framework 2012[EB/OL]. [2018-04-30]. https://www.gov.uk/guidance/national-planning-policy-framework.

[15]Ministry of Housing, Communities & Local Government. Draft revised National Planning Policy Framework 2018[EB/OL]. [2018-04-30]. https://www.gov.uk/government/consultations/draft-revisednational-planning-policy-framework.

[16]Carmona M. Design Governance: the cabe experiment[M]. NY: Routledge, 2017.

[17]杨震，于丹阳，蒋笛.精细化城市设计与公共空间更新：伦敦案例及其镜鉴[J].规划师，2017（10）：37-43.

[18]马修·卡莫纳.设计控制——使规划重归先导[J].赵建彤，译.城市设计，2017（6）：30-45.

[19]孙施文，殷悦.西方城市规划中公众参与的理论基础及其发展[J].国际城市规划，2009（1）：233-239.

[20]中华人民共和国自然资源部.中共中央引发《深化党和国家机构改革方案》（摘要）[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/bbgk/.

[21]唐燕，许景权.城市设计制度创新的策略与途径[J].城市问题，2011（4）：16-21.

[22]唐燕，吴唯佳.城市设计制度建设的争议与悖论[J].城市规划，2009（2）：72-78.

[23]孙一民.建筑城市[C]//北京：2018年中国城市设计论坛暨中国建筑学会城市设计分会成立大会，2018.

[24]北京市海淀区人民政府.聚焦海淀有了街区责任规划师[EB/OL].[2018-04-30].http://www.bjhd.gov.cn/xinwendongtai/hdyw/201803/t20180322_1499163.htm.

[25]许霖峰，戴冬晖，王耀武.精益求精：新常态下城市设计管理的应对策略[J].规划师，2017（10）：5-9.

作者简介：唐燕，清华大学建筑学院副教授、博士生导师；通讯作者：祝贺，清华大学建筑学院博士研究生。