[城市设计]英国城市设计程序管控及其启示（二）

2.2国家政策导引

国家层面的住房、社区和地方政府部（Ministry of Housing，Communities and Local Government）不定期更新《国家规划政策框架》（National Planning Policy Framework，简称“NPPF”），对全国范围内的城乡规划和城市设计活动作出指导，在英国的城乡规划体系中具有重要地位[13-15]。《国家规划政策框架》和国务大臣发布的各类指引，可以看作是对相关法律在当前社会经济背景下的再解释，帮助地方政府明确如何在法律框架下开展城市设计的相关行政工作。如果将法律法规作为开发控制程序的基本支撑，那么国家层面的政策框架和各种指引则提供的是程序执行的依据。相较于法律法规，政策及导引具有更强的灵活性和及时性[15]。从效用上看，国家政策导引发挥了解释法律和延伸法律的作用，补充深化了管控程序建议并可适时调整程序决策依据。在管控程序上，《国家规划政策框架》和各类导引会建议地方政府在现有程序中引入更多的管理环节作为对法定程序的补充，如设计导引（Design Guide）、设计准则（Sesign Code）、评估体系（Assessment Framework）和预申请（Pre-application）等程序。《设计导引2014》中强调了预申请的讨论程序，要求地方规划当局在项目设计过程的早期与开发单位进行充分沟通，向设计者说明该项目所涉及的规划和设计政策，使设计目标达成共识，同时也帮助开发者更顺利地通过之后的规划申请[13]。在决策依据上，地方可根据国家宏观政策导向，对设计质量的判断标准、设计应达成的社会经济目标等作出决定。例如，2018年的《国家规划政策框架草案》指出：“如果规划申请的设计质量较差，无法提升区域品质、个性和功能，并且不符合地方设计标准或补充规划文件，其许可申请应当被驳回。但是如果规划申请符合本地政策期望，设计质量不应作为决策者反对发展的理由，决策者应基于对发展的综合权衡做出裁量”[15]，这样的政策明确了设计质量实质上并非规划决策的必要条件。《国家规划政策框架草案》还规定，在“对规划申请进行决策时，如果项目设计与周边环境的形式和布局不同，但是却具有出众的、创新的设计，且有助于提升区域内的发展可持续性或区域设计水平，那么这些申请应得到慎重考虑”，该条款为历史性建成区的设计创新提供了保障[15]。

2.3国家与地方行政

在英国的城市设计运作中，立法与行政相辅相成，法律法规通过议会立法后，借助国家与地方行政得以落实。因此，城市设计立法活动与国家、地方两个层级的行政活动共同构建起城市设计运作的正式制度体系，并在程序上保证了国家级非正式机构等的常态化参与（图3），如建筑与建成环境委员会（Commission for Architecture and Built Environment）的参与。

图3 大伦敦地区复杂的设计质量控制程序

资料来源：译自Design Governance：The CABE Experiment。

在国家层面，英国的行政部门调整较为频繁，对城市设计相关管理工作造成了一定影响，副首相办公室（Office of Deputy Prime Minister）以及住房、社区和地方政府部是城乡规划与城市设计的主管部门。副首相（特蕾莎·梅政府该职位暂时空缺）办公室兼具立法、司法与行政三种职能，可制定法律地位次后的条例（Regulation）与指引（Guidance），对地方行政进行仲裁、派遣规划巡查专员监督规划制定和实施。

地方政府在法律法规的规范与政策的导引下开展设计控制工作。英国的地方城乡规划管理机构分为郡和区两级，在发展水平较高的大都市区城市设计控制的程序通常较为复杂，而在一些偏远的郡和区则相对简单[16]。例如，伦敦的设计控制程序十分完善并涉及多个部门间的交叉行政，无论是公共领域的投资建设还是私人开发都要通过地方政府的设计审查或在设计建议下进行有条件开发[17]，一些规模庞大或十分重要的开发项目，还需上呈大伦敦区域当局和国务大臣处作进一步审查或给予指导。在地方，与设计控制相关的具体行政程序可根据本地实际情况自行制定，但仍需遵循如最长规划许可申请受理时限等法律规定。对于期望通过城市设计达成空间塑造及空间治理目标的地方政府来说，这种制度安排给予了它们极大的施展空间。地方发展框架（LDD）作为英国上一轮规划改革的产物，为城市设计提供了可依托的法定规划载体，框架内除了法律规定的必备文件，地方政府可以将各类城市设计内容作为选择性补充文件纳入其中[9]。同时，随着英国政府对社区复兴的重视，城市设计也成为法定社区规划的组成部分，是社区发展的重要辅助工具。

3外部因素对城市设计法制化运作的影响

尽管英国的相关法律法规对设计控制的关键程序进行了有力保障，但城市设计活动的长时间实践成效仍屡有波动。究其原因，经济与社会发展情况、政治环境、非政府组织与公众的参与等是影响英国城市设计正式制度运行成效的主要外部因素（图4）。

图4 英国城市设计法制化运作成效的主要影响因素

（1）社会经济。20世纪90年代前，英国城乡规划领域在很长一段时间内存在重规划、轻设计的情绪，物质空间设计对于社会经济等领域的附加作用并未达成共识。城乡规划忽视对场所的营造导致建成环境质量低下，诱致的负面影响难以估量。自20世纪90年代到21世纪初的10年间，英国城市设计逐步走出这一误区，其正式运作和非正式活动逐渐升温，对空间质量的追求甚至一度成为国家文化认同的重要组成部分[18]。然而2008年的金融危机后，英国经济陷入长期衰退，这一经济与社会变化使英国的城市设计运作经历了“过山车”式的变化，国家与地方政府的工作重心转向刺激经济，发展规模远优先于环境质量。由此可见，设计质量在经济繁荣时期是规模预期达成后的更高追求，而在经济紧缩时期则很容易成为换取规模的“代价”，而这种“交换”也容易在当时得到社会多数群体的认可，造成群体性的决策不理性。

（2）政治环境。英国和多数西方国家一样，资本主义的经济周期性决定了其政治周期性。不同政党执政理念的不同塑造出迥异的政治环境，对城市设计运作影响巨大。英国建成环境质量发展的黄金期也正对应英国“新工党”的执政期（1997～2010年），期间政府高度重视居住环境，强调城市空间质量对经济发展的促进作用。2010年英国保守党与自民党组成联合政府上台，主张减少规划和管理干预，其在城乡发展领域的理念偏向保护开发商和建筑师的设计自由，认为过多的设计控制可能造成建设与发展成本的上升，为此保守党上台后持续推动英国城乡规划体系改革[18]。因此，2012年的《国家规划政策框架》中几乎难以见到对设计控制的硬性要求，取而代之的是大量建议性条文，这些条文具有很大的自由解释空间[14]。

（3）非政府组织。非政府组织参与国家范围内设计控制活动的历史在英国由来已久，是城市设计运作中占有重要地位的参与主体。政府对于各类专业性组织参与城乡规划领域的共同治理持接纳甚至鼓励的态度，因此部分非政府组织逐渐发展为由国家认可的非政府公共组织（Non-departmental Public Body，简称“NDPB”），受国家财政拨款，独立于政府部门行使特定的职能。早在20世纪初，皇家艺术委员会（Royal Fine Art Commission，简称“RFAC”）就作为建成环境领域国家级的参与主体，为政府提供咨询与设计评价服务，同时为公众和开发者编制设计导引。20世纪末，建筑与建成环境委员会（CABE）成为政府指定的继任者，承接RFAC在国家设计治理领域的职能，并在实践中进一步发展出了一整套作用于城市设计运作全过程的非政府治理工具，有效填补了政府的职能缺位[16]。

（4）公众参与。公众参与在英国城市设计运作中具有影响广、渠道多和全过程的特点，公众作为政府行政的监督者与设计共治的参与者发挥着调节器的作用[19]。英国公众参与城市设计运作过程主要通过三条途径。第一是城乡规划核心法律体系所保证的正式渠道，其明确了规划编制前、编制过程中和规划审批前的公众咨询，以及规划实施中的公众调查等环节。第二是城乡规划相关法所保证的参与途径，《质询程序条例》等行政法规确保了一般公众质询规划与设计质量的权利，公众除了可以在城乡规划法等界定的四个环节参与规划，还可以通过法定质询程序随时介入可能涉及自身利益的城市设计问题。第三是由特定政府部门主导的半正式参与，该途径不受法律法规的直接支持与约束，而由各级政府灵活设置。以上三条途径的有效运行有赖于英国全国相对成熟的基层自治与非政府组织建设。总体上，英国城乡建设与规划设计领域的公众参与通常是主动、自觉的，已成为全社会文化与政治认同的一部分。

4反思与启示：我国城市设计的法制化建设

4.1我国城市设计法制化现状的反思

从立法情况看，我国1990年施行的《中华人民共和国城市规划法》和2008年施行并于2015年修订的《中华人民共和国城乡规划法》中均没有关于城市设计的内容，可以说城市设计的法律建设在我国仍处于起步阶段。虽然1991年施行的《城市规划编制办法》提出“在编制城市规划的各个阶段，都应当运用城市设计的方法”等内容，但是2006施行的《城市规划编制办法》又削弱了相关规定，仅指出控制性详细规划应当包括“提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则”。因此，从城市设计的管控规定到技术规范的对接等都表明，我国国家层面的城市设计基本制度建设还极不完善，缺少对城市设计程序管理的有效思考。

当前，《城市设计管理办法》作为我国城市设计领域的全国性规范文件，主要侧重原则性的导引。规定性内容方面只是初步划分了城市设计的管理责权，界定了总体城市设计与重点地区城市设计两级文件的编制和审批主体，以及城市设计编制成果的公示要求；相对明确了重点地区城市设计通过控制性详细规划进行开发控制的途径；局部规定了单体建筑设计和景观、市政工程方案设计应当符合城市设计要求，且以出让方式提供国有土地使用权，以及在城市、县人民政府所在地建制镇规划区内的大型公共建筑项目，应当将城市设计要求纳入规划条件[1]。这些要求在实际操作层面的具体管理方式有待进一步细化。

显然，由于缺少明确具体的程序管控要求，我国城市设计与城乡规划、建筑管理等相关制度间的关系仍然存在很大的不确定性，造成城市设计实施管理依托与作用的对象及工具相对模糊，且没有法律法规的保障。城市总体规划和总体城市设计、控制性详细规划和重点地区城市设计之间的从属关系以及工作协调方式还有待进一步明确，如重点地区城市设计与控制性详细规划编制的先后问题、全覆盖问题、互为依据问题等。此外，基于《城市设计管理办法》编制的国家技术性规范《城市设计技术管理基本规定》迟迟未能公布，导致行政规章层面的《城市设计管理办法》相对孤立，无法形成互补支持的规章体系。而各地方政府出台的《城市设计编制技术导则》等也缺少对城市设计管理、实施途径等的有效引导，使我国的城市设计制度建设持续走向迷惘。

4.2对我国城市设计法制化的启示

比对英国城市设计的法制建设情况及其外部运行环境，笔者认为当前我国的城市设计运作在明确关键程序的法定要求、指导政府的依法行政、发挥参与主体的辅助作用等方面还存在明显差距，需要从以下方向进行提升：