[城市设计]英国城市设计程序管控及其启示（一）

基金项目：国家自然科学基金资助项目（51408332）、教育部人文社会科学研究青年基金项目（14YJCZH140）

城市设计作为提升城市空间质量，并通过改善城市空间形态促进社会经济发展的重要工具，是现代国家治理不可或缺的一部分，需要系统化的制度建设保障其良好运行。2015年12月召开的中央城市工作会议提出，我国应“全面开展城市设计”，2016年中共中央国务院发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》进一步明确“城市设计是落实城市规划、指导建筑设计、塑造城市特色风貌的有效手段”。2017年3月，住房和城乡建设部组织编制的《城市设计管理办法》颁布并施行，标志着我国城市设计运作在法制化建设上迈出了重要一步[1]。《城市设计管理办法》是根据《中华人民共和国城乡规划法》，以及《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国行政法》等相关法律法规制定的全国性部门配套规章①。目前来看，这部处于初始期的部门规章尚无法完全统筹、保障全国范围内千差万别的城市设计工作的开展[2]。未来我国城市设计进一步法制化建设的方向何在、城市设计是否需要单独立法、相关法规和规范等如何更好地保障城市设计的实施及多元主体的权利等诸如此类的一系列问题亟待解答。而反观英国的城市设计制度建设经历了长达一个世纪的探索，已经建立起了相对成熟的法律法规体系，在21世纪以来表现出新的发展态势。因此，本文重在分析城市设计立法的实体与程序取向，从程序管控视角梳理英国城市设计运作的法律规定、制度保障及运行环境等，以期为我国正在起步的城市设计制度建设提供思路借鉴。

1实体与程序：城市设计立法的两种取向

在全球范围内，城市设计的法制化建设主要可分为强调实体和强调程序两种不同取向，分别对应着“结果控制“和“过程控制”两种不同方式[3]。

1.1实体立法

所谓强调实体，是将城市设计内容本身法制化，明确法律保障的具体城市设计要求，以界定城市设计运作各个环节中不同主体的具体权利与义务。在美国，许多城市依托区划法开展的城市设计内容管控立法便是这种实体取向的制度建设代表。区划法在美国不同地域的全称有“Zoning Code”“Zoning Regulation”“Zoning Resolution”等，从其措辞即可看出与我国法定规划的区别——区划法并非是通过城乡规划核心法赋予法律效力的规划文件，而是在《州区划授权法案标准》（Standard State Zoning Enabling Act）和《城市规划授权法案标准》（Standard City Planning Enabling Act）等上位法的赋权与约束下独立而成的法，具有更高的地位和法律权威性[4]。这种立法方式在保证法律效力和因地制宜地适应地方法制建设需要等方面具有优越性。20世纪末以来，美国各地的区划法向“形态设计准则”（Form-based Code）转型，并取得了较大成功。形态设计准则不像传统区划那样单纯制定具体的土地利用指标，而是利用更加具体的、直观的形态标准表现城市设计多样的控制要求。在很多情况下，它是严格的规定性文件而非可有可无的指引性文件，对象涵盖城市、乡镇和县域等不同尺度，其提出的具体设计规定清晰明确，行之有效且作用广泛[5]。然而，尽管对城市设计的实体内容进行立法具有如上优势，但是这种具体、频繁的立法过程需要较高水平的法制建设能力，需具备地方化且常态化的立法机构；需要形成相对完善的制度环境体系，以及能对城市设计立法的具体权责范围进行有效约束的上位法律法规；需要高素质建设管理人才的保障，拥有大量同时精通法律与城市设计的技术力量及行政力量等。而我国现阶段，尚难以达到城市设计实体立法的这些条件要求，若通过立法将诸多不确定的城市设计内容转变成硬性控制要求，会因面临各种实施困境而难以推行。

1.2程序立法

与实体相对的程序取向强调对城市设计运作的关键环节（而非具体设计内容）进行立法保障，结合现有法律法规体系与行政程序，发挥城市设计作为开发控制依据并指引城市空间发展的实践作用。英国的城市设计制度安排突出程序管控，依托现行的《城镇与乡村规划法案》（Town and Country Planning Act 1990）和《规划与强制收购法案》（Planning and Compulsory Purchase Act 2004）等核心法在开发控制中施行设计审查（Design Review）程序②，该程序的权威性与必需性由此通过国家层面的立法得以保证[6-7]。在地方层面，政府规划部门的立法内容主要表现在法定规划的制订上，这一点与我国较为相像；地方规划当局如何开展审查安排（Review Arrangement），其具体流程由当地依据相关行政法自行制定。英国对开发申请的设计质量是否达到要求的裁决，规划当局具有较大的自主裁量权。被驳回的开发申请可以通过国家司法程序上诉副首相办公室，由副首相指定的规划巡查专员对地方决策进行核查，但这种核查的对象也仅限于其程序的合理性[8]。由此可见，英国城市设计的立法核心是构建起城市设计运作环节与过程的制度规定，表现出自上而下、层层递进的“程序”治理逻辑和底线思维，管治简单有效、便于地方操作。英国通过程序立法授权地方政府结合本地实际情况进行灵活决策，在一定程度上避免了实体立法过程中对于日常行政管理的滞后性。但是，程序立法同样具有一定弊端，其在明确制度框架的同时，并未对框架内的内容进行规范，这使得开发申请的许可条件、设计审查的依据来源和设计管控的成果方向等都具有较大的不确定性。当社会经济条件变化、政府施政重心转移时，可能造成城市设计运作不连贯甚至是徒留形式，无法发挥实质作用的被动局面。为应对这种不足，英国的城市设计制度发展在法律框架外逐渐演生出许多其他正式与非正式制度以对冲影响。

综上可以看出，在城市设计的法制建设过程中，无论是指向结果管控的实体立法还是指向过程管控的程序立法，均具有其优势与不足，需基于不同国家与社会的制度环境和管理实情加以合理选择，采用独立或兼而有之的立法方式。针对当前我国法律法规体系尚不健全，城市设计编制内容、方法与基本认识尚不统一等基本国情，英国通过法制建设建立起的强调设计审查、多元参与的程序性规定，对于推进我国的城市设计发展具有重要的借鉴意义和实施价值。因此，下文结合英国城市设计的法律运行环境，具体剖析英国城市设计运作的各项制度工具，以揭示城市设计程序管理的相关经验。

2英国城市设计运作的法律规定及程序管控

英国城市设计的程序管控是法律法规、国家政策导引、地方政府依法行政共同作用的结果（图1）。对于城市设计运作而言，法律法规构筑了行政的基本空间和行为规范，国家政策在法制空间中审时度势地指引方向，地方政府依据前两者在实践中不断深化并调整程序管控的具体流程，三者层层递进，缺一不可。

图1 英国城市设计的法律法规体系及其运行的正式制度环境

2.1法律法规体系

英国城市设计的法律法规体系构成主要包括城乡规划核心法、从属法、专项法和技术条例四个部分，城乡规划核心法与从属法是基础，这与我国其他规划法律法规依托《中华人民共和国城乡规划法》及其下位法的情况类似。不同的是，英国在这两类法律中都对城市设计作出了直接的条文规定，而我国于2008年1月施行的《中华人民共和国城乡规划法》对作为非法定规划的城市设计并未提及。英国的《规划与强制性收购法案》第四十二条规定：“任何申请获得规划许可的开发指令必须附带对设计原则和设计概念如何适应发展需要的说明”“地方政府在受理建筑许可的规定中需包含对设计原则和设计概念如何满足执行要求的声明”[7]。以上法律条文明确了设计控制通过规划许可（Planning Permission）和建筑许可（Building Consent）发挥作用的实施途径。其他诸如《城乡规划（地方发展）条例》《城乡规划（一般开发程序）条例》《城乡规划（广告控制）条例》等从核心法演生出的从属法，则递进式地在城乡规划的关键领域继续强化设计控制的效力和管理要求，如《城乡规划（地方发展）条例》第六条规定：“地方发展框架（LDD）中，地方规划当局在特定阶段所鼓励的相关设计目标应作为地方发展文件的组成部分”[9-11]。这实际上使得城市设计成为法定规划的必要组成部分，界定了地方规划当局在制定城市设计内容方面的义务。专项法对城市设计的要求进一步集中于某些特定细分领域，如《社区设计（修正）条例》中包含了社区城市设计的基本原则和责权划分[12]，同时技术条例关注的是城市设计中建筑间距、日照通风和停车要求等规范性内容。此外，由于城乡建设活动的普遍关联性，城市设计相关法规还要与财产法、环境法、诉讼法，以及英格兰地区外威尔士、北爱尔兰、苏格兰地区的特别法等对接和结合。

英国国家整体法制建设十分成熟，即使当前社会经济制度建设已进入相对稳定时期，立法活动依旧相当频繁，城乡规划领域中的新法颁布和旧法修编从未中断。如图2所示，英国的法律法规在开发控制体系中，首先确立了规划编制环节中城市设计内容的必要性，其次在规划申请环节提出政府明确设计要求的义务，最后在规划审批环节确定了规划当局以法定规划及国家政策导引为依据，通过规划许可和建筑许可进行设计管控的权利。在英国不同的城市设计相关法律法规中，经常出现相似、重叠甚至重复之处，但这些条文总体上协调一致，为设计控制提供了坚实的法制基础。

图2 英国城乡开发控制程序中的城市设计法定要求