[区域发展] 京津冀协同发展中应急合作问题与策略（下）

(二)应急管理合作存在的问题

按照十八届三中全会关于跨区域协调发展机制的要求，跨区域应急管理合作机制是跨区域协调发展的应有之义[7]。而依据突发事件发生的机理和应急管理基本理论，跨区域应急管理合作机制应该是多层级、全领域、全过程、立体化的合作机制。跨区域应急管理能力应该表现在跨区域应急管理的主体在应急准备、处置及恢复过程中所表现的综合应对效果[8]。目前我国京津冀三地跨区域的应急合作机制尚有诸多不足之处。

第一，就应急管理合作的主体层面而言，合作主体仅停留在省、直辖市人民政府职能部门之间和毗邻的区、县之间，尚未形成高层推进和多层级政府及其职能部门、非政府组织之间的全方位应急管理合作机制。就跨区域应急管理合作的基本要求看，京津冀协同发展中还缺失顶层设计和高层推进，当然也没有形成多层级主体之间的应急管理合作机制。尤其是随着我国城市化进程的不断加快，城市群之间的应急合作机制则更加紧迫。当前，京津冀城市群是我国沿海地区三大城市群之一，也是我国区域发展总体战略部署的重要组成部分，在我国的经济社会发展中占有重要地位[9]。然而，京津冀的城市群之间却缺乏必要的应急管理合作协调机制。跨区域协调涉及到多方面因素，也贯穿于整个跨区域应急管理过程中。然而，京津冀城市群之间在处理跨区域突发事件方面的现有合作协调机制还不完善，京津冀地方政府的合作只停留在政府部门互访和多边协商，并没有建立起一套正式的高层协调机制，更缺乏制度化的一揽子计划。这将会导致各行政主体的政府在处理突发事件时，没有一套协调机制来保证应急资源的调配，无法实现资源的优化配置。虽然京津冀三地相邻地区自发地就某些特定领域的应急管理签订了一些应急合作协议，但京津冀之间并没有真正建立起全方位，全主体的协作机制，这直接制约了京津冀跨区域应急管理合作的效果。

第二，就应急管理合作的内容层面看，各方合作仅仅停留在已经发生的区域性应急管理事件上，尚未形成全领域、全覆盖的应急管理合作机制。从我们对北京市、天津市、河北省的调研看，一是目前的应急合作主要集中在曾经发生过突发事件的森林防火、地震应急联动、大气污染防治、危险化学品运输等方面的协同合作上。如京津冀与周边省区森林防火指挥部通过了《京津晋冀蒙交界区森林火灾联合处置应急预案》，主要由于三省市交界处都曾经发生过森林火灾，而倒逼了应急管理的合作机制的建立。同样，其他机制初步建立也都是基于曾经发生过的区域性应急事件。不难看出，基于跨区域性应急管理合作的长远战略考虑，而非事件驱动式行为是当下京津冀协同发展的应有策略。二是未发生或只发生过的轻微突发事件的领域还没有引起足够重视，如极端天气应对、交通安全、食品安全、能源供应、重大疫情、反恐维稳以及其他社会管理类突发事件等的应急管理尚未建立起协同合作机制。

第三，就已有的应急管理合作的形式层面看，尚没有建立起全过程、全危机的合作机制。应急合作的全过程、全危机构建应该落实到危机发生前的预防与准备、交流与预警；危机发生过程中的处置与救援、信息报送与沟通以及危机发生后的恢复与重建、评估与学习等每一个环节中。然而，近年来，仅有的京津冀应急管理合作更多停留在事前的交流层次上，至于应急预案制定、风险评估、监测与预警等事前最为重要的环节还没有展开实质的合作。如在大气污染防治、危险化学品运输等急需要全过程、全危机合作的领域还仅仅停留在应急处置的措施上，尚未形成全环节、全链条的合作。

第四，就已有的应急管理合作的保障层面看，在可持续性、及时性等方面薄弱。第一，缺乏长效保障机制。现有合作机制大多停留在合作框架或论坛层面，尚未能建立起具有很强操作性的长效机制。长效机制一方面要靠组织机构的建设，另一方面还要靠固化的法律政策来保障。已经建立的应急协调联动机制基本是以合作论坛、联席会议、签订协议框架等为主要形式，而合作共识的达成及合作行为的产生，依赖于地方领导在各种论坛中所作出的承诺[10]。这种以会议为依托，以倡导、承诺、磋商方式进行的松散型合作机制则往往因为缺失可操作性而流于形式，也难以具有持续性和稳定性。无论是中央政府还是京津冀地方政府，都没有建立起常设的组织机构，也没有出台相应的法律法规来规范跨区域应急合作以及各级政府在合作中的权责关系。一旦发生跨区域的突发事件，由于没有常态化机构保障和法律法规的约束，再加之各平行主体各自为政、以本辖区利益为重，必将导致突发事件预防、应对和处置的低效率。第二，缺乏有效风险交流渠道。目前，京津冀在跨区域应急管理过程中，还存在不同层级政府利益的考虑和技术手段滞后等问题，导致信息沟通、资源共享等还存在不少障碍。如还停留在传统的“以会议落实会议，以文件落实文件”的层面，并没有形成以“互联网+”形式建立起来的信息沟通平台。这表现在当突发事件同时影响两个及以上省市时，不同主体在掌握了突发事件的相关信息后，要分别向上级政府和主管部门报告。由于缺乏横向的沟通协调，所报的信息往往有偏差，上级政府需要反复比对、核实，才能确定决策行动。这直接影响了应急救援决策的效率，进而无法使应急资源得以及时的调配，应急资源难以实现优化配置。

三、完善京津冀协同发展中应急合作机制的建议

面对京津冀一体化应急管理中存在的问题，创新跨区域之间的应急合作、强化京津冀三地之间的资源共享、风险共担、危机共治已经成为当务之急。为此，我们提出如下完善应急合作机制的建议。

第一，重视战略谋划，强化京津冀应急合作的顶层设计。从国家战略的高度，转变观念，打破行政区域利益的樊篱，牢固树立京津冀一体化的观念，可以考虑：其一，制定京津冀一体化应急合作规划。如在合理界定首都地区应急管理概念的基础上，借鉴美国、英国、日本等发达国家治理经验，对首都地区应急管理合作概念明确界定，进而制定京津冀应急管理合作的政策体系。其二，设立高层的指导机构。借鉴俄罗斯经验，打破行政区域概念，成立领导机构，专门指导京津冀地区的应急管理工作。可以考虑在国务院应急办下设专门负责京津冀地区应急管理的内设机构。其三，中央财政专项支持，对京津冀地区的应急合作给予足够物质和技术的保障。

第二，修订完善政策法规，构建京津冀应急合作的长效机制。长效机制建立可以考虑：其一，修订突发事件应对相关法律法规，增加跨区域应急合作的相关内容，也可以考虑将特定地区如京津冀区域合作机制纳入突发事件应对法的调整范围或给出法律依据。其二，在编制和修订政府应急预案层面，强化京津冀地区的沟通与合作，可将毗邻地区应急联动纳入预案中。其三，在具体实施计划层面，逐步细化合作机制的内容，要针对共同面对的公共安全风险制定应急计划，细化具体措施，并作为区域间应急管理合作有约束力的制度性文件。

第三，拓宽合作主体，构建京津冀的多层级间应急合作机制。发达国家的大都市区，如伦敦和华盛顿特区有很多平台机构，相邻地方政府之间、地方政府与州、联邦政府之间、各级政府与志愿组织之间也都形成了良性的沟通机制和有效的资源整合机制。这些对于京津冀应急合作机制具有很好的借鉴价值。为此，其一，强化跨区域的不同层级政府及其职能部门之间的合作机制。这主要包括各个对应层级的政府间合作：即两个直辖市人民政府、河北省人民政府及其各自的职能部门相互之间、两个直辖市的区县人民政府、河北省地级市人民政府及其各自的职能部门相互之间、两直辖市街道办、乡镇人民政府、河北省的县、乡、镇相互之间等都应该达成合作协议。其二，重视政府组织与非政府组织之间的应急管理合作机制。比如相邻的村委会之间、志愿者组织之间、以及各种人民团体、协会、公益组织等之间等应该达成合作协议，形成合作机制。

第四，扩大合作内容，构建京津冀全领域应急合作机制。结合京津冀地区突发事件的特点，在多层级应急管理合作的基础上，逐步建立起包括交通安全、食品药品安全、水旱灾害、森林火灾、环境污染、传染病疫情、跨流域污染、群体性事件等较为频繁发生事件的具体领域的应急合作机制；同时，在此基础上进一步拓宽到所有领域的应急管理合作，以不断提升区域应急管理合作水平。

第五，丰富合作形式，构建京津冀全过程应急合作机制。基于突发事件全过程管理的原则，京津冀应该进一步在预案共同制定、联合监测、联合预警、信息共享、平台互联互通、应急人财物联合调配等全过程的合作，共同防范和应对突发事件。同时，积极探索建立联合应急指挥机制，对跨区域重特大事件如森林火灾、重大交通堵塞等，在属地管理为主的原则下，成立联合现场应急指挥部，共同参与研究应急处置工作。

第六，利用“互联网+”，完善京津冀的立体化风险沟通机制。充分利用“互联网+”的思维和技术，强化应急合作中的风险沟通，完善互联互通和协同合作机制。具体说来，京津冀三地各层级人民政府及其职能部门、各层级非政府组织之间都应该充分利用互联网技术，并搭载上传统的信息沟通内容，着力构建起立体化风险沟通平台和机制。一方面，及时组织交流推广各地好的经验做法，着力解决一些跨区域合作机制之间信息通报不及时、制度建设不健全、应急预案约束力不强、联合演练开展少、联动处置效率低等突出问题；另一方面还要有组织、有秩序地全面带动跨区域民间的风险交流，以强化应急管理知识传播、技术学习，提升民间组织和个体应对突发事件的意识和能力。

注释：

①笔者根据对北京市应急管理委员会办公室、各区县相关部门以及河北毗邻的县、市调研的资料整理而成。