[区域发展] 京津冀协同发展中应急合作问题与策略（上）

基金项目：中国人民大学“统筹推进世界一流大学和一流学科建设”项目(15XNL001)；中国人民大学“构建评估国家治理现代化指标体系研究”专项经费支持

伴随着京津冀经济一体化被提上日程，且获得长足发展，京津冀三地的政治、文化、社会各项工作之间的联系也越来越密切。而同时相伴而生的反恐维稳、交通安全、食品安全、污染治理、疫病防控、能源供应等重点领域问题也将日益凸显，为此，京津冀协同发展中应急管理合作问题研究也显得日益重要。然而，现有的研究文献主要集中在京津冀经济的协同发展上，甚少有对应急管理合作的研究。为此，本文拟通过对跨区域应急管理合作的理论分析框架的应用，来分析京津冀协同发展中应急合作的必要性，以及当前应急合作的现状及存在问题，并提出完善京津冀协同发展中的应急合作的对策与建议。

一、京津冀协同发展中应急合作的分析框架

京津冀协同发展或称“京津冀一体化”，顾名思义，不仅应该包括经济发展的一体化，更应该包括政治、社会、文化各个领域、各个层级的一体化。尤其是在京津冀协同发展的过程中，由于该地区的特殊性，又加之经济发展进入新常态，而社会尚处于转型时期，各种社会矛盾凸显、公共危机日益突出，为此，京津冀的跨区域应急管理的一体化显得日益紧迫。跨区域治理就其实质而言，就是多组织之间的合作与协同，无论运用何种概念，或是分析何种治理实践，都需要充分考虑多个组织在合作治理中的角色，以及彼此之间存在的依赖性和互动行为[1]。

而就突发公共事件而言，则愈发呈现出跨部门、跨区域的特点[。在这种情况下，突发事件的预防、应对、处置和评估等也同样具有十分明显的区域化特点，仅靠单个部门或地方政府的力量往往难以胜任。因而，应当破除传统的行政区域的樊篱，采取区域协同合作、发挥各自优势、共享应急资源，构建共同应对突发事件的新格局。向良云在总结美国应急管理跨区域合作经验时认为：法律地位模糊、常设性管理机构缺位、配套制度缺失、协议内容不完备、覆盖范围狭窄等现实困境是制约跨区域应急合作的突出要素[3]。因此，跨区域的应急合作机制需要围绕着区域安全的共同目标和共同任务，涵盖区域内各方(政府的和非政府的)力量和资源而建立一个全主体、全风险要素、全过程应对的长效合作网络和制度平台。具体而言，跨区域应急管理合作机制的实现需要依赖于必需的主体素质、完善的组织机构、合理的制度平台、必要的技术支撑和充足的资源保障[4]。也有学者指出：考虑到我国跨区域应急合作框架不尽统一，应该从区域管理、法律约束、跨区域应急预案、应急信息网络、应急管理人员队伍建设及跨区域应急物流中心网络建设六个方面初步构建跨区域应急管理的主要框架[5]。而吴国斌等学者则认为：我国应从风险管理、预警机制、危机教育、信息平台、应急管理法规、管理机构、应急管理评估体系及应急管理资源战略储备八大方面提升政府应急管理协同能力[6]。

综上，尽管学者们提出的分析要素不尽相同，但其实质内容还是一致的，尤其是在“区域应急管理合作应该是全方位的”认知上则更是表现出了高度趋同。为此，基于以上的跨区域应急合作理论梳理，我们认为应该从主体层面(即多层级)、内容层面(即全领域)、形式层面(即全过程)、保障层面(即立体化)构建应急合作理论和实践模式，具体内容如表1所示。

表1  跨区域应急合作理论和实践分析框架

资料来源：笔者自制并作为本文的分析模型。

基于以上跨区域应急合作理论和实践分析模型，下文我们将对京津冀协同发展中的应急管理合作现实实践进行分析，以期找出存在的问题，也要提出完善应急合作机制的对策建议。

二、京津冀协同发展中应急合作的现状及问题

近年来，围绕着确保首都平安，北京与天津、河北等周边地区在应急管理方面进行了较为广泛的合作、形成了一些合作机制，也取得一些成效，尤其是在警务合作、消防合作、大气污染联合防治等方面已经有了一些明显效果。但是，随着京津冀一体化的发展需要，尚有诸多有待完善的地方。

(一)应急管理合作的现状

我们在对京津冀应急管理的合作情况进行了广泛调研和文献梳理基础上发现，自2006年以来，跨区域的应急管理合作主要是围绕着首都北京的安全展开的，这主要表现在：第一，2006年到2015年间，北京周边相邻省、自治区、直辖市人民政府职能部门之间建立了一些应急管理的合作机制，具体内容可以参阅表2。

表2  京津冀应急合作成果一览表

资料来源：笔者根据深入调研和深度访谈，以及搜索http://news.xinhuanetcom/politics/2014-03/26/c_126317672htm；http://news.xinhuanet.com/legal/2011-01/06/c_12954396.htm；http://www.gov.cn/gzdt/2010-10/21/content_1727454htm；http://www.bjxfj.gov.cn/tabid/62/InfoID/14943/Default.aspx；http://www.foods1.com/content/1212412/等相关网站整理而成。

第二，北京市相关区县与周边省(区、市)毗邻地区建立了应急管理的协商合作机制①。京津冀相邻地区结合本行政区域工作实际，在区(县)层面逐步形成了一些重点明确、沟通高效的决策协调与快速反应机制。如北京的门头沟区与河北省怀来县、涿鹿县、蔚县签订了《平安边界协议书》；昌平区与河北省怀来县开展森林防火联防联控；大兴区根据本区实际情况，将廊坊市广阳区纳入到京南重大动物疫病(小片)联防体系之中，形成了京南五区市县(大兴区、房山区、涿州市、固安县、广阳区)重大动物疫病联防体系；平谷区相继与河北三河、廊坊、霸州地区建立“国内安全保卫专署协作区”；密云区与周边省市建立了森林防火区域合作机制，成立了“京、津、承”边界区森林防火联防委员会，签订了《京津承边界区森林防火联防委员会第三分会森林防火联防办法》；怀柔区针对怀冀边界共长100余公里的防火线，开展了多项防火联防活动；平谷、怀柔、密云公安分局与承德市滦平、承德、丰宁、兴隆等区县政府及公安部门建立“京承七区县联防委员会”；平谷区与河北省、天津市辖区接壤派出所依托乡镇政府联防机制框架，就情报信息、联合治安管理、联合方法打击等方面加强协作；在潮白河水系联防、动物防疫等工作方面，延庆区、涿鹿县、怀来县、赤城县和门头沟区已建立五区县联防机制，等等。这些在工作实践中基于工作需要建立起来的应急合作机制，都是以首都北京为中心展开，取得了一定的成效，尤其是基于“首都稳、全国稳”的政治高度建立的情报会商、上访联动处置、打击流窜犯罪、治安整治、交通安全等五大方面的协作机制已经比较成熟，且效果较明显。