[政策举措]中国产业政策评价分析与改进方向（二）

三、为什么还需要产业政策？

产业政策强调政府作用，市场机制强调市场作用，两者互相矛盾。中国已经确定市场在资源配置中起决定性作用，为什么还需要产业政策？

（一）产业政策是产业发展的中间环节、经济调控的中间环节

产业发展本身是一个系统。哈佛学派把产业发展过程分为市场结构、企业行为、市场绩效、产业政策4个环节，“结构、行为、绩效之间存在因果关系，市场结构决定企业行为，企业行为影响市场绩效。为了获得理想的市场绩效，必须通过产业政策改善市场结构。在这里，产业政策作为产业发展的重要环节，通过在企业间合理配置资源以获得最佳效果。”[1]在经济生活中，经济在宏观和微观之间还有“产业”这个中间环节。宏观政策调控经济总量，微观政策调节市场平衡，而产业政策介于宏观政策和微观政策之间，用来调整产业结构。没有产业政策，宏观政策和微观政策缺少桥梁和纽带，就不能很好地发挥作用。从这个意义上说，无论是产业自身发展，还是宏观经济调控，都离不开产业政策。

（二）全国产业整体优化高于行业和企业个体优化

整体大于部分之和。对于一个国家来说，全国产业一盘棋是比较理想的结果。产业政策以产业整体最优为导向，而不是以组成产业的某个行业、某些企业的最优为目的，它是促进产业整体协调的有效手段。国与国产业之间的竞争，本质是产业综合实力和产业发展水平的竞争。国家通过产业政策协调各行业发展，再加上市场配置，就会实现资源在整个国家优化配置，提高国际竞争力。相反，如果没有产业政策，国内产业达不到最佳组合，就会在国际竞争中处于被动状态。因此，如果把国家作为一个整体，就需要统一的产业政策。

（三）发展中国家产业发展和结构优化单靠市场机制很难实现

首先，对于多数中小发展中国家来说，因为资源和财力有限，要求对所发展产业进行筛选，选出有比较优势、最有可能成功的少数产业重点发展。即使有了一定的经济实力，产业发展仍然要有先后顺序，同样需要选择。所以，产业政策是多数国家发展的客观要求。其次，产业结构优化升级是国家和企业的愿望，但它需要资金积累、技术储备、市场开放等前提条件，在世界统一市场背景下，这些条件有可能实现。但是，如果国际贸易存在保护、技术交易限制，发展中国家就很难获得产业升级的全部要素。进一步说，一般条件下产业升级通过市场机制可以实现，但当后发国家产业产品威胁到发达国家的同类产业产品时，即使是发达国家的友好国家，同样会遭遇各种非关税壁垒，甚至打压。从这个角度上看，产业结构优化升级需要在国家产业政策的支持下完成。

（四）区域产业优势仅靠市场机制不能培育

从理论和实践看，同一产业有效聚集在一起，能够产生规模效益、协同效益、扩散效益，但也会加剧竞争，降低单个企业利润。以浙江特色小镇为例，如基金小镇、云栖小镇、机器人小镇等。它既是区域经济的概念，又是产业政策导向的结果，因为特色小镇是载体、特色产业才是根本。当地政府在搞好服务的同时，通过规划特别是优惠政策，根据产业定位面向全国招商引进同类企业，使特色小镇产业规模不断壮大，成为全国学习的模样。实践证明，产业政策发挥了引导同类企业向小镇聚集的作用。如果不是政府有意识地筛选和引进同类企业入驻，单靠市场机制企业不能完成聚集，产业聚集效益难以实现。

（五）钢铁产能严重过剩说明企业家并非理性

在经济理论中，“经济人”是理智、理性的，但在现实生活中，即使是掌握资源的企业家，不管是国有企业家还是民营企业家，却未必能够保持理性，在一定程度上盲目甚至偏执。以中国钢铁行业为例，多年来政府一直拼命地限制产能，而企业拼命地扩大产能，最后造成产能过剩。其实，早在2003年中国钢铁产量超过2亿吨时，国家就认识到钢铁盲目发展的危害，出台了《关于制止钢铁行业盲目投资的若干意见》，对其采取了控制措施。2004年国务院开始对钢铁行业治理整顿。2005年对钢铁产品取消了出口退税。2006年“十一五”规划中国家就提出对钢铁“着力解决产能过剩问题”。2011年钢铁工业“十二五”发展规划中，国家准确预测到“峰值约7.7亿吨～8.2亿吨”并严格控制产能扩张。2014年中国粗钢产量8.23亿吨达到峰值。但是，国家越提醒、企业越投资，国家越控制，企业越扩能。直到2013年国务院限制五大产能严重过剩行业，不少钢铁企业仍然对钢铁市场抱有期待，拒不压减产能，造成2015年不少钢材不如白菜价。可以说，钢铁产业的产能过剩，完全是市场盲目发展的结果，是企业家失去判断力造成的。当然，产能过剩政府也有责任，缺乏与企业有效的互动机制，产业政策也基本失效。不少专家看到协调失灵带来的赚钱机会，但也要看到它造成的严重损失。如钢铁行业，在2016～2017两年内全国压缩钢铁过剩产能1.15亿吨，每吨钢铁产能的形成需要3000元，相当于损失3450亿元社会财富。

（六）产业政策关系到国家利益和命运

在国际竞争中，作为国家整体性的产业政策优于企业个体的发展战略。以中国钢铁、石油、芯片行业为例，近年来中国进口铁矿石，全国几百家钢铁企业处于完全竞争状态，对外谈判不能形成合力，众多中国钢铁企业与澳大利亚和巴西的3家矿石企业进行交易，含铁62%的铁矿石最高达到160美元／吨，而澳矿和巴矿的生产成本仅分别为16.8美元／吨和24美元／吨，造成钢铁生产环节利润全被矿石环节剥夺。反过来，中国石油行业采取集中经营的体制，原油进口权限制在中石油、中海油、中石化等20多家企业，并且实行进口配额管理，因此原油价格没有出现被国外垄断的状况。如果众多中小企业与国际石油金融巨头较量，则会输得一塌糊涂。产业政策更多会带来金钱也买不来的国家安全。中国芯片产业长期被国外厂商控制，2016年中国进口芯片价值几乎为同期原油进口额的一倍。“有些国家对中国销售高端芯片有数额限制和附加额外条款，如不准芯片用于制造军品等；一些国家更苛刻，只卖设备整机，不卖芯片。”[2]还有一些芯片留有后门，形成严重的安全隐患。现在，中国支持芯片产业发展，福建宏芯基金在收购德国半导体公司爱思强时，美国甚至发布总统行政令，以安全为由宣布收购无效，最终导致收购“流产”。2018年，美国从禁止企业向中兴通讯公司销售元器件，到巨额罚款后有条件解除技术封锁，同样说明产业政策不是可有可无的。

（七）产业政策节奏大大快于法律

产业政策对产业发展中的问题具有反应早、应对及时的特点。与它比起来，立法程序复杂，应对则要慢得多。在产业发展中经常会遇到这样那样的问题，产业政策都能及时解决。有些地方甚至上午发现问题，下午就制订出产业政策。改革开放后中国产业快速发展，在一定程度上也得益于“政策”这种形式的作用，完全没有必要妄自菲薄，否定过去成功的做法。

（八）产业政策效果也可从竞争国家反应得出结论

不少国家对中国实行产业规划、产业政策抱有羡慕或抵制心理。2016年12月德国柏林墨卡托中国研究中心研究报告称“中国的新战略《中国制造2025》将威胁到西方工业国家的地位，自己没有的技术会通过并购西方企业获得。”并告诫德国企业不要被暂时利益迷惑，要对来自中国企业的并购进行审查。韩国CCG先生在对比了中韩手机、电视机差距缩小后指出，从如今韩国主要出口品种中能够超过中国的只有半导体。但是由于中国大力发展半导体行业，不仅设立了超过千亿元人民币的半导体投资基金，还建设了动态RAM半导体这种高精尖工厂，韩国的优势正在逐步丧失。即使是市场化程度很高的钢铁工业，国与国之间也不是简单的市场竞争关系。美国美中经济与安全评估委员会在2016年递交给国会的年度报告中指出：“中国钢铁涌入会给美造成国家安全风险，这或将影响美国军备并最终削弱美军。”于是开始打压国外进口钢铝产品。2018年美国发起的贸易摩擦，主要针对《中国制造2025》涉及的产品，进一步说明了产业政策对相关方的利害关系。

（九）中美创新体制都在实施产业技术政策

创新是多种生产要素和生产条件的有机组合，不同国家的创新要素特点不同，形成不同的创新体制，也取得了不同的创新成就。美国是以企业创新为主、政府组织创新为辅的“两条腿”体制，只不过政府组织的作用小一些，企业创新的作用大一些。硅谷是私人创新成功机制的代表，它形成了“创新创造＋风险投资”的模式。但美国重大项目都采取政府组织方式，如原子弹制造、“星球大战”计划等；即使是3D打印等民用产品创新，也在政府资助的重点实验室进行。美国国防高级研究计划局长期实行文人管理，全面利用西方学术科技成果这个“科技池”，现在影响世界的大量技术发明出于该机构的组织。中国同样是“两条腿”体制，过去以政府组织创新为主、企业创新为辅，它完成的技术进步支撑了多年来的中国快速发展，现在基本是两者并重，将来适应中国从跟跑到并跑、领跑阶段的转折，也会过渡到企业创新为主、政府组织创新为辅的体制。从国家创新体系看，中国加强基础研究和应用研究，重大科研项目实行集体攻关，保障了国家战略发展需要。从地方创新系统看，中国产生了北京中关村八大要素结合培育创新生态，深圳发展“四不像”新型科研机构体制，杭州“硬科技”与“软需求”结合建立新业态新模式等三个不同的创新体制典型，它们都获得了巨大成功。比较来看，中美创新体制虽有不同，最重要的是适合自己；企业的创新作用是重要的，但国家实施技术政策、组织创新的作用也是不可或缺的。

（十）未来人工智能发展需要更加复杂和综合的产业政策

世界正在进入人工智能时代，机器人和人工智能带来生产力飞速发展。适应人工智能快速发展趋势，除了需要制订科技、金融、税收、人力资源等方面政策外，还需要公共数据开放与共享政策、开发用途限制政策，与人工智能相关的就业政策、分配政策及其他社会保障政策，甚至需要调整国家所有制结构。不能为保证充分就业而限制发展人工智能；当按劳分配无法解决多数人的生计问题，就需要探索实行与按需分配相适应的高水平公有制。根据人工智能发展进程，在政策设计中需要妥善处理私有企业人工智能发展竞争力，特别是国际竞争力与国内分配社会化的关系，然后处理好人工智能时代私有制向公有制的转换问题，为进入更高社会发展阶段创造条件。

四、选择性产业政策的内在机理和可行性

选择性产业政策狭义是指专门扶持战略新兴产业的政策，广义是指对所有产业进行选择性扶持的政策。一方面，纵观世界科技发展史，重大科学发现没有一个是“计划”出来的；另一方面，中国从中央到地方，都在选择新技术、新产业重点扶持。那么，选择重点产业特别是新兴产业有没有科学性？政府部门为何能比市场选择更“正确”的产业进行扶持？政府部门又如何保证只对“正确”的产业进行扶持？

（一）大多数新技术新产业是有规律、可预见、可主动获得的

从新技术新产业产生过程看，科技创新分为科学发现、技术发明、成果转化三个环节，科学发现属于知识范畴，技术发明是把科学发现变为技术，成果转化再把技术变为产品。一项新技术不可能凭空出现，必须有产生这些技术的理论基础；反过来，根据新发现也可以预见新技术，根据新技术可以预见新产业。科学发现不能预见，但不等于技术发明、新兴产业不能预见。从这一点上说，当科学发现完成后，新技术新产品发明是有规律可循的、也是可以预见的。当然，能预见的只是极少数业内人，而非局外人。

由于科学家多数不关心发明，发明家对科学发现不能充分利用，造成从科学发现到技术发明存在较大偶然性，这是技术发明的自然状态。但是，如果国家或企业采用任务导向型创新办法，让技术人员定向关注某一方向和领域的科学发现，并在此基础上进行发明创造，就很可能获得所希望的技术和产品。这种方法不仅在军工、航天等国家工程中效果良好，而且在一些跨国公司中也经常使用。美国、德国有一批企业专门安排研究人员跟踪科学发现，从中选择有价值的成果进行技术发明，这是一些跨国公司新技术、新产品产生的主要途径。从这一点上看，新技术、新产品又是可以定向创新、主动获得的。

有些产业产品通过目标导向是能够“有计划”研究出来的。现在经常使用的手机、GPS定位、互联网“三大件”都是有计划研制的。二战前，美国军方开始“有计划”研制便携式无线通信工具，发明了第一款无线报话机，这是最早的手机。全球定位系统（GPS）是20世纪70年代美国国防部“星球大战”计划和成果的一部分，只不过后来从军用转为民用。因特网是1969年美国军方为了加强军队内部联系研究出来的，后来首先扩展到美国西南部4所大学，1991年在美国普及，1994年中国接入。当然，实行目标导向性的创新需要有一定的科学发现或科学幻想作基础，如，互联网灵感来源于1945年万尼瓦尔·布什的文章《和我们想得一样》和1961年伦纳·德让的论文《大型通信网中的信息流》，这进一步说明从科学发现到“有计划”技术发明的过程。

目前，技术预见已成为一个学科，技术预见演进理论也开始应用于产业规划。“技术预见被喻为科技创新的‘战略导航系统’。早在2001年，上海就启动了中国大陆第一个地方技术预见项目，并于2004年开展了第一次技术预见德尔菲调查，有效支撑了中长期及“十一五”科技发展规划的制定”[3]。2006年，美国制订了《制造创新的国家网络战略规划》，选择3D打印等9项对未来产业有重大影响的关键技术进行扶持，现在3D打印等已经成为新兴产业。无论是企业、还是国家，都了解自己的需求，都会识别和选择自己应重点发展的产品或产业。对于企业来说，依靠市场嗅觉选择、转化技术成果并培育出市场需要的产品；对于政府来说，会从国家安全、国际竞争、经济社会生态效益、资源要素等角度选择应该发展的产业。因此，不能简单说新技术新产业是不可预见的，更不能得出选择性产业政策是错误的结论。

（二）主导产业是可分析、可选择、可调整的

不同行业平均资产利润率、劳动生产率是不同的，有时悬殊还比较大，这是选择和培育主导产业的动因。20世纪80年代中国主导产业选择从国家层面开始，90年代在地方普及。主导产业选择有一套科学理论和方法体系。从理论基础看，它依据比较优势理论、资源禀赋理论、产业扩散效应理论、产业关联度理论等。从选择基准看，从两基准到七基准有6个档次、11种基准组合、18种基准。如，动态比较优势基准、生产率上升率基准、产业关联度基准、就业基准、收入弹性基准等。从评价指标看，根据每个基准又选择了一到数个指标。从选择方法看，比较常用的有主成分分析法、因子分析法、灰色系统分析法、综合评价法、层次分析法、数据包络分析法等。总体看，选择都有一定的科学性，但由于采用不同的基准、指标、评价方法，又有一些差异，只好多种方法并用，相互印证和校正。再加上政府部门、企业界等的定性判断，形成各地不同的主导产业选择。

主导产业选择是否正确，需要实践来检验。2003年，河北省确定钢铁、装备制造、石化、食品、医药、建材、纺织服装七大工业主导产业后，七大产业增加值占全省工业比重从2003年的76.2%提高到2016年的86.3%。赵斯琪（2016）在分析辽宁省产业选择和效果时指出：辽宁省“十一五”规划选择了8个重点产业，其中4个与国家重点产业相同，4个为该省自选行业。研究结果表明：“重点产业的选择会对该产业的发展带来积极的促进作用，重点产业比非重点产业更能积极影响产业结构；地方政府对国家重点产业政策（确定的4个产业）多数是形式上的响应，却对能够拉动本地区经济的（4个）产业予以重点支持，这更符合本地实际。”